范子英 张军：财政分权与中国经济增长的效率——基于非期望产出模型的分析

    摘要：财政分权促进了中国经济的增长，但同时由于单一的政治激励加上有偏的经济激励，负面的产出近年来逐渐增加，本文构建了一个框架可以同时衡量财政分权的正面产出和负面产出。采用非期望产出模型计算了各省份在1985~2001年的经济效率，我们发现随着改革开放的推进，经济发展状态逐渐摆脱计划经济的影响，有效率的省份开始从京津唐向沿海地区转移。我们还发现财政分权和开放是能够带来这种综合效率的改善，并且开放能够限制政府在经济中的作用，但是1994年的分税制显著降低了财政分权的作用，同时财政分权在地区之间的作用也存在显著差异。
    关键词：效率；财政分权；非期望产出模型
    *本研究得到国家自然科学基金项目（70873022）的支持，感谢合肥工业大学人文学院李静副教授在数据处理上提供的帮助，感谢复旦大学经济学院的陈钊教授、陆铭教授、姜建强博士、王永钦副教授、张晏副教授和章元副教授提供的修改意见，本文曾在复旦大学现代经济学系列讲座上报告过，感谢参与者的有益评论，文责自负。
    一、引言
    以1978年作为改革开放的起点，到今年一共经历了30余年的改革开放历程，这一历程带来的成果是显而易见的，GDP 增长了14倍，年均增长速度接近10%；城镇居民可支配收入和农村居民纯收入增长了6.7倍；贫困人口从1978年的2.5亿减少到2006年的2148万（吴敬琏，2008）。但是伴随着经济开放过程的还有负面产出的增加，比如城乡收入差距和中西部地区间差距的持续扩大、公共服务供给不足、国内市场分割严重、重复建设和效率损失（Zhang and Zou ，1998；周黎安，2004；王永钦等，2007）。国家“十一五”规划也明确提出要构建和谐社会，经济发展的目标不能片面地追求GDP 的最大化，而是在保证GDP 快速增长的同时降低经济增长带来的负面产出，形成一种优质的经济发展模式。
    改革开放初期的经济增长绝大部分归功于制度上的改革，农业部门的改革使得家庭重新作为最基本的生产单位，制造业部门引入了物质激励和真实价格，以及民营经济的出现等等，政府在这一阶段逐渐从经济生产中退出，给予经济发展主体充分的激励（Lin ，1992；Perkins ，1988）。后来的研究发现地方政府在经济中发挥了很大的作用，比如各地都加大了对基础设施的投入和外资的引入，这些直接促进了当地的经济发展，以往的理论无法解释地方政府的这种激励，特别是无法解释为何中国的地方政府有如此高的热情来参与经济活动。
    早期用来解释地方政府介入基础设施投入的理论，大部分都认为向地方政府分权能够提高公共品的提供效率，比如Oates （1985）认为财政分权使得地方政府更有激励加大对基础设施的投入，这直接促进了各地的经济增长；特别是考虑到公共品的供给，地方政府具有更准确的信息，居民“用脚投票”的机制使得地方政府能够提供优质的公共品（Tiebout ，1956）。各地居民对公共品的偏好和需求量是有差异的，中央政府提供的公共品无法满足这种异质性，地方政府提供公共品的效率更高（Stiglitz and Dasgupta ，1971）。因而为了使得公共品的提供具有更高的效率，适当的经济分权是必要的（Musgrave，1959）。但是分权也是有成本的，分权越彻底，地区之间在公共品提供以及经济发展上的规模经济就越低，反之，如果越集中，则中央政府无法协调满足各地的差异性，因而适宜的分权应该是在规模经济和满足差异性之间进行权衡（Oates ，1972）。
    但是上述的分权理论并不适用于发展中国家（Bardhan ，2002），因为发展中国家的地方政府往往并不是以公共福利作为目标，地方政府的官员是有其自利的动机（Qian and Weingast ，1997；Garzarelli，2004），与上述理论的激励基础完全不同。中国从80年代正式开始的经济分权是伴随着政治考核的集中化，经济的发展成了考核地方官员的唯一指标，因而传统的对地方政府的说教行为就转换成为了“标尺竞争”（张军等，2007），甚至是一种“政治锦标赛”（周黎安，2004）。政绩考核的标尺使得地方政府有激励发展经济，加上经济分权，中国逐渐形成了“市场维持型的财政联邦主义”（Jin et al.，2005），各地争相通过改善投资环境来吸引外资，如加大对基础设施的投入，地区间的竞争也加大了各地援助国有企业的成本，因而硬化了地方政府的预算约束。
    实证方面关于财政分权和经济增长的研究还处于起步阶段（Bardhan ，2002），大部分的研究都支持中国的财政分权促进了经济发展（Ma，1997；Lin and Liu ，2000；乔宝云，2002），反面的证据也是存在的，Zhang 和Zou （1998）认为财政分权使得地方政府减少了具有外部性的公共品的投入，从而降低了经济增长，陈抗等（2002）则认为1994年的分税制改革使地方政府从“援助之手”变为“攫取之手”，进而损害经济效率，而胡书东（2001）的研究则没有发现财政分权和经济增长之间有必然的关系。
    但是以往的大部分研究仅在论证财政分权是否能够带来GDP 的增长，有一些实证文献提到了财政分权会产生负面作用，比如公共品投入不足（Zhang and Zou，1998；傅勇、张晏，2007）、地区差距（Zhang ，2006）等等，进而影响GDP的增长，但是这些与GDP 一样是财政分权的结果，因而从理论上说必须将其放入同一个框架下考虑；最近有一些理论性的探讨试图在这方面做出贡献（王永钦等，2007），但是实证方面还缺乏证据，据我们所知，本文是这方面的最早尝试。最近史宇鹏和周黎安（2007）利用计划单列市的数据来计算财政分权的效率，但是他们也没有将负面产出放入同一个框架；陈诗一和张军（2008）利用西方政治学的逻辑认为政府的目的是公共服务的最大化，不过这一假设过于强硬，中国地方政府的目标是产出的最大化而不是公共服务的最大化；郑毓盛和李崇高（2003）利用DEA （数据包络分析）的方法计算了一个效率值，并进行分解，以此来解释市场分割带来的效率损失，不过同样在计算效率的时候仅考虑的正的产出，并没有把负面产出纳入考虑范围之内。
    本文所做出的可能贡献在如下几个方面：（1）
    我们在同一个框架下面去考虑财政分权的正面产出和负面产出，在此框架下面对每一年的每一个省份赋予了一个综合的效率指数，该指数反映了该省在这一年相对于最有效的省份的产出效率；由于在指数的计算时已综合考虑了经济体的正面产出和负面产出，这里的效率值相对于郑毓盛和李崇高（2003）计算的效率值更具有无偏性；（2）相对于传统的DEA 方法，本文采用的方法克服了径向（Radial）的缺点，所有的效率值本身包含了该决策单元（省）的松弛量（Slacks）的大小，这使得本文的效率值在方法论上更加科学；（3）从计算结果来看，效率前沿的地区呈现动态变化，特别是沿海地区越来越重要，而传统的老工业地区（如东北）则逐渐滑为没有效率的部分；同时，本文还发现分税制降低了财政分权的作用，不过对外开放可以减少政府在经济中的作用，这给今后的发展提供了政策建议。
    本文接下来为：第二部分回顾中国财政改革的历程，以及伴随这一历程的正面产出和负面产出；第三部分是介绍本文的方法、指标和数据，主要是基于传统的非参数方法扩展到非期望产出的模型；选择了相应的指标进行计算，并做了简单的分析；第四部分是分析财政分权与经济效率之间的联系；最后一部分是结论和政策含义。
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    五、结论及政策含义
    本文构建了一个包含非期望产出的模型，能够在既考虑正面产出也考虑负面产出的情况下综合给出一个客观评价，并且还比较了其与传统的衡量多产出的CCR模型之间的差异。我们应用该模型来评价中国各省份的经济产出，通过对指标的选择和计算，我们发现，传统CCR 模型的效率值要大于基于非期望产出模型的值，而前者的差异却更小。随着改革的推进，有效的省份也在变化，开始由京津唐—东北地区向东南沿海转移，这些地区较早享受了改革开放的优势，其产出也较其他省份更加有效。在本文的框架下，仅有经济产出的扩大并不能保证生产的充分有效性，负面产出的降低也对效率值的提高有重要影响，这使得安徽和云南的充分有效，而北京和黑龙江却不是有效的。
    我们还检验了各省份经济效率产生差异的原因，财政分权导致了各地竞争，促进了经济发展，但同时带来了负面产出的增加，我们的结果显示，财政分权和开放能够带来经济的增长，但随着经济的进一步开放，将限制政府在经济中的作用，使得财政分权的影响降低。分税制前后并未出现系统性的差异，不过分税制改变了政府的行为，分税制急剧降低了分权对经济的正面作用，使得政府有从“援助之手”滑向“攫取之手”的趋势。另外地区之间的差异也是明显的，财政分权在东部和西部显著促进了当地效率的改善，但在中部省份却没有明显作用。
    开放与财政分权的交互影响显著，说明经济的进一步开放将有利于使得政府从经济行为中退出，特别是在1994年之后，分税制改变了地方政府的行为，国内市场的开放将会限制政府的在经济发展中的作为。另外，中西部的城市化进程并没有带来综合效率的改善，这也说明当地偏小的城市规模并没有显示出新经济地理学所强调的足够大的集聚效应，进一步建设大型城市是解决该问题的唯一途径。
    （作者单位：复旦大学中国社会主义市场经济研究中心）
    
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