李安安：金融资源配置中的地方政府竞争及其法律治理

    本文发表于《人大法律评论》2016年第3辑，曾获中国经济法学研究会青年优秀论文一等奖。
    摘要：地方政府基于“弱财政与强金融”的制度变迁背景全方位嵌入金融资源配置及由此展开的激烈竞争，构成了我国转型时期金融控制的重要面向。“地方政府公司主义”为地方政府竞争的金融法解释提供了自洽的法理分析范式，CBS则为地方政府竞争的金融法解释提供了独特的制度分析框架。地方政府竞争既是促进经济增长的主导要素，又是诱发社会问题日趋严重的关键肇因，其治理难题的背后隐含着权力与资本交织进化的制度逻辑。治理地方政府竞争需要实现从政策治理到法律治理的转型，并需要从资本自由流动规则的法律确立、区域金融的合作与协调、司法的“去地方化”与“去行政化”等方面进行制度回应。
    关键词：金融资源配置  地方政府竞争  法律治理
    近年来，全国各地竞相设立贵金属交易所、文物交易所等各类金融交易场所，想法设法吸引银行、证券、保险、基金、期货等金融机构入驻，千方百计推动本地企业上市融资，一场围绕区域金融中心的争夺战更是在30多个城市如火如荼地展开。尽管这些行为可以从“社会市场经济之父”艾哈德所提出的“来自竞争的繁荣”这一经典论断中获取合理性解释，但实践运行却出现了诸多悖论，如贵金属交易所和文物交易所几乎成为价格操纵、过度投机、挪用交易资金甚至与客户对赌交易的代名词，上市公司则沦为地方政府官员利益输送的通道。乱象丛生的背后，反映出金融资源配置中地方政府竞争的制度逻辑。目前，学界关于地方政府竞争的研究主要是置于财政税收语境下展开的，金融资源配置语境下的地方政府竞争及其法律治理处于文献及话语缺失状态。本文旨在厘清社会转型时期金融资源配置中地方政府竞争的制度面向，推动地方政府竞争从政策治理到法律治理的治理转型，并为金融资源配置指明走向良性制度竞争的法治路径。
    一、弱财政与强金融：地方政府对金融资源配置的嵌入
    党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为现代化的一个全新维度，国家治理体系和治理能力现代化可以从王绍光、胡鞍钢1993年合著的《中国国家能力报告》中找到其思想肇端。在这部影响深远的论著中，作者富有洞见性地将国家能力划分为汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，并认为汲取财政能力是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础。在后来的发展中，王绍光教授进一步将汲取能力与强制能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力一道视为“基础性国家能力”。财政与金融作为收入再分配的主要手段，二者的搭配状况很大程度上决定了一个国家汲取能力的整体格局。与其他转型国家相比，我国自改革开放以来的经济制度变迁是在“弱财政与强金融”的背景下进行的，即在财政下降的同时保持价格水平稳定和金融的高速增长，取得了被麦金农等学者称之为“中国之谜”的巨大成功。众所周知，晚近30余年来，随着市场化改革的深入推进，计划经济体制的隐性税收机制逐渐解体，国民收入结构从“集财于国”向“藏富于民”转变。为了获取日益分散的金融资源与金融剩余以弥补随改革而出现的国家财政能力的迅速下降，可供国家选择的制度安排主要包括两种：一是（显性）税收制度，二是金融制度。毋庸讳言，中国迄今为止一直没有找到通过税收制度来获取金融剩余的有效途径。于是，通过金融制度聚集金融剩余和控制金融资源，成为国家提高汲取能力的优选路径。具体而言，政府通过对金融组织、金融市场、金融开放及国有金融机构等进行金融控制，依托国有银行的信用垄断地位对居民部门金融剩余进行动员，再利用利率管制、信贷倾斜、资金供给及证券市场准入等手段为公有经济部门提供了强大的资金支持与租金补贴。在动员金融剩余的过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置过程中，金融制度又进一步替代了财政制度的功能。事实证明，这种替代既是促使以往改革成功的关键，又是导致未来改革陷入困境的根源。
    学界普遍认为，金融是一种资源，是一种稀缺资源，是一国最基本的战略资源。从资源配置的功能看，金融资源既是一种具有自身配置功能的资源，又是一种对其他资源具有再配置功能的资源，集权利资源与战略资源于一身，这是金融资源区别于其他一切自然资源、社会资源的最基本特征。金融资源的这种双重特性再加上其本身的稀缺性，决定了围绕着金融资源占有和控制的金融竞争生成的必然性。由于金融是现代经济的核心，金融竞争自然构成了现代经济竞争的核心。对于我国地方政府而言，获取金融资源的状况很大程度上决定了其经济发展的水平。尤其是伴随着中央与地方之间分化权改革的深入推进，地方政府事权扩张的同时财权却没有相应的增加，事权与财权的不匹配决定了对金融资源的争夺日益成为地方经济和社会发展的一个核心性、主导性变量。由于金融资源主要指向的是金融资金、金融机构和金融制度，地方政府对金融资源配置的“嵌入”实际上是通过对金融资金资源、金融机构资源和金融制度资源的“混合配置”来实现的。金融资金资源在具体形态上表现为股权资金、债权资金、保险资金等，地方政府通过扶持本地企业上市融资、通过融资平台筹借信贷资金和发行城投债等构成了聚集金融资金资源的主要方式。金融机构是一种组织资源，其特殊性不仅在于配置使用权，还具有派生金融资源和再生产金融工具的能力。由于我国的金融组织体系是以国有商业银行为主导，国家凭借作为国有银行的投资主体以及银行信用的高度垄断来控制全社会的金融资源，有意识地维持整个银行体系市场结构的垄断性和产权结构的单一性。尽管如此，地方政府完全可以借助行政权力影响甚至控制国有商业银行地方分支机构的信贷资源投放，银行也在事实上承担起地方政府发展经济的最重要财源角色。除此之外，地方政府热衷于设立信托投资公司、证券公司、保险公司、金融租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司等金融机构，作为地方政府干预金融的依托和获取金融资源的通道，尤其是信托投资公司，其“主要职责是充当政府对外融资的窗口，为地方在银行信贷计划外筹措建设资金”。正是由于地方政府与信托投资公司之间“剪不断、理还乱”的关系，才有了后来的信托业一次又一次的整顿。金融制度资源是由产权制度、法律制度、政治制度以及非正式制度等构成的金融支持和保障系统，对于金融资金资源和金融机构资源发挥着产权界定、权利交易、争端解决等制度供给功能。地方政府对金融制度资源配置的影响往往是通过金融制度环境的塑造体现出来，透明的金融制度规则、健全的金融基础设施、完备的金融司法体制均是提升地方金融竞争力的重要因素，正如第三代金融发展理论所认为的那样，良好的制度是实现金融持续发展的关键。长期以来，正式制度在金融制度资源配置中的角色比较受关注，非正式制度在金融制度资源配置中的功用时常被忽略。艾伦与盖尔曾经提醒人们：“中国如何为惊人的经济增长融资？从正式金融与非正式金融两方面理解中国的金融系统是一个关键的研究课题。”随着“浙江模式”的兴起，非正式制度在塑造地方政府制度竞争方面的巨大威力开始受到人们的关注。如冯兴元教授将“浙江模式”的本质视为一种市场解决模式、自发生成发展模式和自组织模式，并认为要实现这一模式的扩展，需要回归和重续晚清时期文化传统中已经出现的近代化因素，即“市民社会”、“地方自治民主”、类似于韦伯“新教伦理”的重商重工伦理观等。上述三个层次的金融资源配置并不是割裂的，而是相互联系、相互渗透、有机协调的统一整体。可以说，地方政府对于金融资源配置的全方位“嵌入”构成了转型时期金融控制的重要面向，也折射出地方政府竞争的金融生态基本图景。
    二、理论范式与制度框架：地方政府竞争的金融法解释
    “弱财政与强金融”作为我国转型时期的一个结构性特征，已经形成了强烈的路径依赖，由此导致地方政府围绕金融资源配置的竞争将是一个普遍而持久的社会现象。随着“金融工具观”向“金融资源观”的转变，金融资源的重要性愈发突出，金融资源配置已经演变成金融法的核心概念范畴之一，这意味着金融法应当对金融资源配置语境下的地方政府竞争作出理论解释及制度评价。事实上，学术界已经就地方政府竞争提出了不少理论分析范式，如“地方政府公司主义”范式、“地方发展型国家”范式、“地方企业家型国家”范式、“地方寻租型国家”范式、“竞争型政府”范式等。尽管这些理论分析范式主要是在经济学或政治学的场域中运用，但完全可以通过创造性转化的方式在金融法的理论空间中获得自足性证成，尤其是“地方政府公司主义”范式。“地方政府公司主义”这一概念最早由美国学者戴慕珍提出，用来描述地方政府以经济利益最大化为指向的行为特征。具体而言，该行为特征主要表现在地方政府的“公司化”和“谋利性”上，即地方政府将企业发展纳入到公共治理中，为企业发展提供经济和政治后盾，同时对企业施加其影响力和控制权，政府与企业之间是互利关系，各级执政党、政府和企业组成了利益共同体，并以利益最大化为目标。在这样一种模式之下，地方政府似乎是一个从事多种经营的实业公司，官员们则像一个董事会成员那样行动。在配置金融资源的过程中，地方政府往往以层层加码、不计成本的目标为主要导向，以全体动员、全民动员为基本的执行方式，以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。这种“锦标赛体制”式的金融资源配置模式无疑符合金融效率的价值取向，但有悖于金融公平的价值诉求，这是因为地方政府的“公司化”意味着地方政府权力的市场化，衍生出投资行为越位、经济角色错位、公共产品供给缺位等诸多权力异化现象，民生保障被淹没在财富增加的发展之中，偏执于“发展型政府”而非“服务型政府”的定位使得地方政府遗忘了提供公共服务才是公权力的本质所在。“地方政府公司主义”形成的一个重要动因来自于金融分权化改革，即从中央政府集中分配金融资源到中央与地方共同配置金融资源。从理论上讲，分权可以推动经济发展，其逻辑在于：通过分权引入一个地方竞争的全国性政策市场，在这个市场平台里，地方政府通过改善地方经济政策与市场环境来赢得竞争。但在实际运作中，为了最大限度地获取和支配金融资源，地方政府竞相利用政治影响向金融机构施加压力，竞相创设旨在为其提供融资服务的金融机构以强化控制金融资源的权力，导致的结果是地方分支银行对地方政府一定程度的实际隶属，各类金融机构受制于地方压力难以实现资金的跨地区流动，金融资源的地方分割状态日趋明显。金融分割与金融抑制、金融排斥一道构成了我国金融改革与发展的主要障碍，如何从金融分割走向金融一体化、从金融抑制走向金融深化、从金融排斥走向金融包容将是未来很长一段时期内金融法理论研究与制度实践的核心命题。
    按照诺斯的观点，制度是理解历史的关键，制度的变迁是理解历史变迁和国家兴衰的一把钥匙。从制度经济学的意义上讲，地方政府竞争的金融法解释不能仅仅停留在理论范式的阐释上，还应从制度规范上探究地方政府竞争的深层蕴涵。本文认为，吴志攀教授提倡的CBS金融法研究范式为这一认知努力提供了可能性载体。CBS是公司（Company）、商业银行（Bank）和证券（Security）的首字母缩写，CBS研究范式强调从公司治理、商业银行、资本市场、法律制度“四位一体”的多元系统中“找出中国版的规律”。该研究方式突出了公司本位，
        
    彰显了融资功能，体现了中国特色，能够为金融资源配置中的地方政府竞争提供一个独特的制度分析框架。首先，现代社会是一个大公司的时代，公司既是经济制度的重要支柱，又对社会结构和政治结构构成了冲击和挑战，公司早已成为社会发展的主导力量，地方政府竞争某种意义上就是公司间的竞争，地方政府对金融资源的争夺很大程度上是对公司资源尤其是上市公司资源的争夺。地方政府争夺公司资源的手段除了土地划拨、税收优惠、贷款免息、组织资产重组、组建大型企业集团等传统方式外，更主要的是运用补贴这一财政工具对上市公司进行重金奖励。根据2013年的上市公司年报，A股1556家上市公司中获得政府补贴的有1377家，总金额超过770亿元，财政补贴构成了A股市场的一道奇特景观。通过财政补贴，地方政府与辖区内上市公司形成了一种利益共生关系：上市公司利用与地方政府的特殊关系提高竞争力甚至将财政补贴视为财务粉饰的工具，同时以资产回报、过度投资、负担更多的超额雇员等方式回馈地方政府，地方政府则从GDP增长中获取政绩、官员晋升等强有力的激励。在这样一种“政治关联”之下，地方政府能够对上市公司施加决定性影响，上市公司的“行政治理”、“准行政治理”与“公司治理”交织杂糅在一起，且这种“混搭”状态难以在短时期内出现根本改观。其次，出于金融控制的考量，我国的金融市场从制度源头上选择了政府干预下的银行主导型间接融资体系并形成了强烈的路径依赖，这意味着地方政府围绕金融资源配置的竞争必然绕不开商业银行尤其是国有商业银行。通过影响辖区内商业银行信贷决策进而争取银行信贷资金，是地方政府金融努力的重要方向，这种金融努力一方面表现为对国有商业银行和股份制商业银行分支机构的“属地型干预”，另一方面表现为对地方商业银行的“控制型干预”，二者共同导致了信贷结构的扭曲，进而导致了金融财政化的制度扭曲。随着1998年以来信贷管理体制的市场化改革，银企关系陷入了前所未有的“囚徒困境”，地方政府融资平台在此背景下应运而生，平台贷款迅速扩张，甚至成为某些地方政府通过有限的财政资金、搭配巨额的信贷资金、带动大量的民间投资，以此创造GDP的主渠道。地方政府融资平台事实上绑架了银行信用与政府信用，从本质上折射出央地财政关系处于一种“失范”、“失衡”与“失序”的状态，正如有学者所评述的那样，中央政府与地方政府围绕着地方政府融资平台展开的利益博弈并非一种宪政体制下的合法博弈，而属于一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。再者，经过二十余年的改革与发展，我国资本市场在规模、结构、功能、制度规范等方面发生了根本性变化，对于地方政府的金融资源配置竞争发挥着日益重要的作用。在1999年《证券法》实施之前，地方政府通过资本市场进行的金融资源配置竞争主要是围绕着上市公司额度争夺展开的，其后的竞争则把重心转向了上市资源的发掘培育以及金融交易场所的设立。在上市资源的发掘培育方面，地方政府往往在金融发展规划中作出统一部署，按照“预选一批、培育一批、上市一批、储备一批”的梯度上市原则进行组织动员，鲜明地体现出“协助之手”（Invisible Hand）的角色。在金融交易场所的竞相设立方面，除了前文提及的贵金属交易所、文物交易所之外，还包括各类地方产权交易市场以及以北京证券交易所（即全国中小企业股份转让系统有限公司，简称北交所）、天津股权交易所（简称天交所）为代表的场外交易市场。其中，无论是北交所还是天交所都在按照交易所模型演变和发展，都试图利用建立场外市场的机会，争建我国第三家全国性的证券交易所，从而在新一轮的金融市场竞争中取得“地方优势”，这被称为场外市场建设中的“京津之争”。综上所述，金融资源配置中的地方政府竞争可以从CBS这一金融法研究范式中得到自足性解释，金融法则应从公司治理、商业银行、资本市场三个维度对地方政府竞争进行制度调整和法律规范。
    三、权力与资本的交织进化：地方政府竞争的治理难题
    “国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”诚哉斯言，将大道至简的“诺斯悖论”置于地方政府竞争语境下加以评判，依然彰显出思辨的张力。毋庸置疑，在过去的30多年中，地方政府竞争在我国经济增长中扮演着一个非常重要的角色，构成了破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量，地方官员寻求一切可能的投资来源、推动地方经济发展的热情在世界范围内可能也是罕见的。然而，地方政府在推动经济高速增长的同时，总是伴随着收入分配不均、城乡发展失衡、地方保护主义盛行、环境恶化、官员腐败等社会问题的潜滋暗长，由此累积的社会风险甚至达到了积重难返的程度。不难发现，我国地方政府处在一个相当尴尬的境地：既是促进经济增长的主导要素，又是诱发社会问题日趋严重的关键肇因。有研究表明，这一尴尬处境是地方政府行为选择的自然结果，且地方政府在经济发展、社会福利和社会秩序等领域的行为选择已经被特定的逻辑场域所俘获，现有地方政府改革的目的不在于改变影响地方政府行为选择的逻辑场域，而在于促使地方政府行为更加符合现存逻辑场域的要求。地方政府的矛盾角色与逻辑悖论从本质上折射出地方政府竞争的治理困境，如果任由这种困境持续下去，经济发展极有可能掉进“中等收入陷阱”，社会发展则会陷入“断裂”和“失衡”的泥淖中停滞不前。置于金融资源配置的语境下，探究地方政府竞争治理困境的制度诱因并寻求因应之策，已成为金融法理论研究的当务之急。
    前文指出，在“弱财政与强金融”时代背景下的金融剩余动员和金融资源配置过程中，金融制度对一部分税收制度和财政制度的替代既是促使以往改革成功的关键，又是导致未来改革陷入困境的根源。事实上，随着我国经济从卖方市场向买方市场的过渡以及第二次经济转型的开启，政府控制型金融资源配置模式的有效性在1996年以后变得愈加低下，客观上要求对国有金融产权进行改革，政府必须转换角色，改变对金融资源的控制方式，通过对金融主体创造平等的竞争的制度环境，在宏观层面上发挥有效监管的作用。尽管如此，国家控制金融的能力在实践中并未出现松动迹象，在这种情况下，地方政府争夺金融资源便会时常引发激烈的利益冲突。以信贷为例，国有银行地方分支机构的出格信贷行为尽管使地方政府获得了一部分金融资源的支配权，但这种支配权的获取在一个“强金融”的格局中并不是免费的，并不是一件轻松与省心的事情，其付出的交易成本十分高昂，且始终伴随着中央与地方之间的金融博弈。在金融博弈的过程中，地方政府总是巧妙地与中央政府周旋，通过争取“改革试错权”或者创设地方性金融安排获取地方利益的最大化。以“浙江模式”为例，对民间的创新活动，浙江各级政府大多先予以默认，“允许看”，“不争论”，在时机成熟之时再加以总结、概括和修正，使非正式制度创新最终成为正式的制度安排。在这一过程中，基层政府的主动支持以及省一级政府层面的保护性默许，成为在意识形态和政策制度跟不上实践发展的情况下促进市场主体和市场体系发育的一种策略选择。其实，改革开放以来的很多制度创新都是从“违法”开始的，不少地方政府倾向于利用法律漏洞或者对各种“违法”现象放任不管来抢占发展先机，地方政府官员的这种选择性执法行为不一定被认定为懈怠而遭受惩罚，却可能因这种“袒护”而在晋升博弈中获胜。一个明显的例证是，原《预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实践中地方政府普遍通过设立融资平台发行城投债券或者进行其他融资的方式轻松绕过该法律限制，使其形同虚设。这种法律规避行为使得法律成为利益集团可兹利用的排他性工具，法律的权威性与公信力荡然无存，由此导致的一个恶果是地方政府寻租竞争与“制度套利”的泛滥成灾。2014年修订的《预算法》赋予了地方政府举债权，尽管有其进步意义，但相当于承认了地方政府此前大肆举借债务行为的正当性与合法性，将地方债这一“中国版次贷危机”的信用、风险与责任在中央地方、地方政府、社会公众之间进行了不当配置。对于撬动了大批金融资金的地方政府而言，中央政府难以像过去那样有效控制地方政府的行为，中央对地方的“失控”局面逐渐显现。
    地方政府竞争治理难题的背后，隐含着金融资源配置过程中权力与资本交织进化的制度逻辑。按照一般的理论解释，分权化改革是中国经济高速增长的主要动力之一，但颇为吊诡的是，如果仔细考察地方政府的行为，就会发现，地方经济的高速增长在很多方面却是由于权力控制和垄断而非全力放权的结果，这是中国经济中非常令人困惑的现象。正如有学者所指出的，政府统御市场、各级地方政府几乎无任何权力约束地参与市场，已经导致政府成了当今市场运行中一个最大“玩家”（player）。地方政府对金融资源配置的嵌入，实际上就是用权力控制资本的过程，由于资本的本性是寻求增值，而借助于权力的庇佑极易实现资本增值的目的，所以权力与资本自然结合为一体，形成了所谓的“权贵资本”或“权力资本”。在“地方政府公司主义”的发展模式下，权力的商品化、市场化和资本化趋势日益明显，这对于地方政府这一公权力主体而言意味着角色错位与行为扭曲，对于金融资源配置而言则意味着金融自由的式微、金融公平的缺失和金融民主的异化。处于转型时期的中国，权力与资本的联姻现象并非只存在于地方政府，事实上在整个国家层面，权力资本都在暗流涌动并被贴上了“中国国家资本主义”的标签。金融资本作为一种主要的资本形态，一旦为权力所捆绑，就会丧失为公众利益服务的价值立场，沦为“助纣为虐”的工具和“劫贫济富”的帮凶，陷入“金融主义”的误区。这一点在“占领华尔街”运动中体现得淋漓尽致，也启示我国要特别警惕地方政府竞争中出现的权力与资本的合谋现象，通过法治手段化解地方政府竞争的治理危局。
    四、从政策治理到法律治理：地方政府竞争的法治旨归
    法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治已经成为全社会的价值共识。然而，面对金融资源配置过程中愈演愈烈的地方政府竞争行为，国家层面上的治理策略体现出鲜明的“政策治理”色彩，“法律治理”却呈现出失语与缺席状态，这一点无论是从2010年6月出台的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（简称国务院19号文）以及2014年10月2日出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称国务院43号文），还是2011年11月出台的《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（简称国务院38号文），均可以得到证实。至于地方政府的“上市奖励竞赛”、抢夺金融机构等行为，尚未进入政策约束的范围，遑论法律治理。政策虽然也是国家治理的重要手段，但它不应越俎代庖取代法律的作用，更不应该成为治理地方政府竞争的首要选择。这是因为，政策的随机选择性将导致政府自由裁量权的滥用，难以为地方政府竞争提供稳定的心理预期；政策的短期行为性导致其缺乏实践理性，难以为地方政府竞争作出长远的制度安排；政策的精英决策性使得其民意基础差，难以为地方政府竞争提供合法性的治理基础。政策治理的这些弊端，反复被实践所检验。例如，在经济下行压力加大的背景下，国务院19号文及43号文被没有得到严格执行，地方融资平台替政府融资的功能得以“松绑”，而此前尝试转型的部分融资平台也开始重操旧业。再如，在国务院38号文发布后进行的交易所清理整顿中，不少贵金融交易所、文物交易所在地方政府的包庇下通过地方政府控股、整改业务方向等方式得以复活。鉴于政策治理难以克服的局限性，推动政策的法治化进程，实现地方政府竞争从政策治理到法律治理的转型，已经势在必行。地方政府竞争的法律治理，可以从资本自由流动规则的法律确立、区域金融的合作与协调、司法的“去地方化”与“去行政化”进行制度回应，
        
    在此分别加以展开。
    前文指出，金融资源既是一种具有自身配置功能的资源，又是一种对其他资源具有再配置功能的资源，集权利资源与战略资源于一身，这是金融资源区别于其他一切自然资源、社会资源的最基本特征。金融资源的这种特性决定了其稀缺性，进而诱使地方政府争夺金融资源的竞争时常演化成地方保护主义，通过地区封锁与市场分割来实现地方利益的最大化。例如，广东东莞市政府规定，该市企业从首次公开发行上市次月起、其他企业从把上市公司注册地迁入东莞次月起，连续24个月，按照企业新增对东莞地方财政的贡献额度为考核指标给予相应的资助，每12个月奖励总额最高不超过1000万元。中山市表示，企业采用买壳、借壳方式上市，并将上市公司注册地迁至中山的，给予一次性奖励200万元；生产基地在中山的市外上市公司或外地上市公司将注册地、纳税登记迁入中山的，给予一次性奖励200万元。这种规定极易引发毗邻地区的不公平竞争甚至恶性竞争，导致包括金融资源在内的经济资源的不合理配置。出于地方利益保护考量，有些地方政府阻止外地企业在本地进行投资及并购，鼓励本地企业逃废银行债务，争相建立更容易控制的、更具放贷实力的地方银行。对于这些金融领域的地区封锁与市场分割行为，无论是1993年的《反不正当竞争法》及2007年的《反垄断法》，还是2001年国务院发布的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，都难以起到有效的约束作用，以至于地方政府争夺金融资源的行为愈演愈烈，有恃无恐。深层次的原因在于，这些立法都是基于有形商品和一般服务所进行的市场规制，未能就金融资源的特殊性作出针对性规制安排，难以有效调整金融商品流通和金融服务提供。笔者认为，金融领域的地区封锁与市场分割行为的实质在于限制资本的自由流动，因此，治理金融资源配置中的地方政府竞争行为必须着眼于确立和实施资本自由流动规则。在市场经济条件下，商品、劳务、资本、服务的自由流动是实现资源最优配置的根本要求，也是确保市场统一和治理地方保护主义的应有之义，正如有学者所言，建立地方政府竞争秩序的关键是应在国家的根本大法宪法中明确写入维护国内统一大市场，即维护国家内部的商品、劳务、人员和资本四大自由流通。在这方面，欧盟的实践值得关注。众所周知，欧盟是建立在欧洲共同体三项基本条约基础之上，其主要职能是保证成员国之间的经济与贸易自由。《欧洲经济共同体条约》第3条第一款要求“在成员国之间取消对进出口物资的关税和数量限制、以及一切具有同等效果的其他措施”，并定义了“内部市场”概念，其特征是在成员国之间取消对个人、服务、资金的流动自由之限制。物资、人员与资金的自由流动以及提供服务与开业自由，合并构成了欧盟的“四大自由”。单就资本自由流动规则而言，条约第56条禁止在成员国之间、成员国和第三国之间实施资本和支付流动的任何限制。该条对非公共机构也有约束力，据此，金融机构不能采取限制成员国之间资本流动的单边措施。与商品、劳务、服务的自由流动相比，资本自由流动尽管发展相对缓慢，但还是取得了重大进展，即使在出现诸如希腊债务危机的情况下，欧盟委员会依然强调，在欧盟内部对资本流动的限制只能用于公共安全受到威胁的情况，而不能用于经济目的。对于限制资本自由流动的障碍，欧盟相关机构也积极予以克服或排除，典型者如欧洲法院关于黄金股法律适用的严格控制。资本自由流动规则的确立，对于欧洲统一市场的形成功不可没，对我国有着重要的参考价值。党的十八届四中全会明确提出，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。在此背景下，《商品流通法（草案征求意见稿）》于2015年4月正式向社会公开征求意见，该草案第5条规定：“国家保障商品在全国范围内自由流通”，迈出了商品自由流通的关键一步。在我国《宪法》短期内难以因应资本自由流动规则的背景下，可以参照商品流通立法的做法，制定一部《资本流通法》，对资本流通的适用范围、法律原则、基础设施、竞争秩序、监管措施、区域金融合作与协调、法律责任等进行规范。这部法律的制定将确立资本自由流动规则的法定地位，明确地方政府竞争金融资源合法行为与非法行为的界限，为地方政府争夺金融资源构筑底线思维并提供价值遵循，从而使地方政府的金融资源配置行为立足于法治的基础之上。长远看来，我国还应当制定《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，为包括地方政府竞争争端在内的府际争端提供法治化的解决机制。
    治理金融资源配置中的地方政府竞争行为，绝非单一的立法问题，甚至不主要是立法问题。根据CBS的金融法范式，金融法应从公司治理、商业银行、资本市场三个维度对地方政府竞争进行制度调整和法律规范。其实，我国并不缺乏关于公司治理、商业银行、资本市场的立法制度供给，缺乏的是对这些法律的严格执行。例如，我国长期存在地方政府侵占上市公司利益的问题，尽管《公司法》在这方面有严格的规定，但由于缺乏一个强有力的执法者，这些问题一直没有得到很好的解决。再如，地方政府通过协助、纵容或默许辖区内企业逃废银行债务的方式来获取金融资源已经司空见惯，同样因为执法失灵而难以根除。确立资本自由流动规则之后，如果没有一个强有力的执法者来实施，则金融市场的壁垒势必难以消除，全国统一金融市场的建立亦将遥遥无期。笔者主张赋予中央政府实施资本自由流动规则的责任，引导地方政府从恶性的要素竞争走向良性的制度竞争，这样不仅可将地方政府间的金融资源配置纷争纳入法治轨道，提高中央政府依法解决地方政府间纷争的能力，而且通过中央政府对地方政府发展经济行为合法性的评价，能够有效树立中央政府治理地方保护主义的权威。中央政府在履行法定职责的过程中，应当有意识地引导地方政府从要素竞争（金融资源、金融产品、政府政绩等）走向制度竞争（提升制度层次、优化制度资源等），并为最终走向公共行政竞争（充分表达公民意愿、突出公民偏好、提升公民福祉等）累积经验共识。同时，中央政府还应利用自身的独特地位推动地方政府合作，通过对地方行政权力的横向协调来改变过度竞争所造成的行政权力冲突与对抗状态，进而实现资源的跨行政区配置和跨境公共事务的有效解决。由于我国地区之间经济社会发展严重不均衡，推动区域金融合作与协调是克服金融市场割据的重要手段，对于治理金融资源配置中的地方政府竞争行为意义重大。所谓区域金融合作，是指政府、金融机构等不同区域的金融主体为了追求各自利益而在金融领域的合作，旨在促进区域之间的金融资源、金融信息和金融技术的流动，优化金融资源的空间配置。所谓区域金融协调，是指国家通过专门立法的形式确定具有强制约束力的运作规则，使得区域各方在质上相互适应，量上比例合理，功能上相互配合和补充，职能上相互协作和促进，从而形成一种良性有序、正向互动的循环态势，最终实现二者的合作均衡与可持续发展。推进区域金融合作与区域金融协调，需要出台区域金融合作与协调的专门立法，为金融资源的区域流动与优化配置提供“金融法律基础设施”；明确地方政府与监管部门的角色定位，为区域金融合作扫除障碍；建立区域金融协调发展机制，填补监管真空，规制监管套利，实现金融机构、金融业务与金融市场的协同发展。只有将区域金融合作与协调制度化和规范化，地方政府在金融资源配置过程中“各自为政”或“以邻为壑”的短期行为才能得以有效避免，金融资源的合理配置格局也才能渐进生成。
    在治理地方政府竞争和地方保护主义方面，司法的角色是一个很值得关注的命题。以美国联邦宪法中的“州际贸易条款”为例，联邦法院通过法律解释，要求各州的贸易规定必须目标合法、手段合理，对各州形形色色的贸易歧视和保护主义措施毫不手软，有力维护了国内共同市场。随着现代政治的发展，法院已经不再拘泥于美国政治家所描述的“最小危险部门”所限定的角色形象，尤其是随着司法能动主义的兴起，法院在现代社会生活中早已经突破了固有的特征，在金融运行中发挥着日趋重要的作用。当然，司法对于金融发展价值的彰显，是以司法独立为前提的，这既是司法本质的需要，也是控制权力的需要，诚如有学者所言，提升地方司法的独立性，不仅有助于打破由地方政府主导的市场分割，而且也不会破坏现有的激励地方政府努力发展地方经济的制度均衡，并促使地方政府做出保护私人财产和契约自由的可信承诺，进而有益于长期的经济增长。由于复杂的历史因素，我国的司法面临地方化与行政化的体制难题，司法独立的现状不容乐观，通过司法独立引领金融分割走向金融一体化显得困难重重。面对金融市场分割，司法不但未能起到“规则治理”的应有作用，还充担了市场分割固化者的角色。例如，地方法院在案件受理、审理和执行等环节都明显地存在偏袒本地当事人并损害外地当事人的情况，当地企业的胜诉率也远远高于外地企业。司法权的地方化严重侵蚀了司法公正与司法权威，使得司法的统一性在地方政府保护主义下被肢解，由此导致的“法治割据”进一步固化了金融市场分割的现实格局。我国应当借鉴美国经验，通过自上而下的引导与自下而上的倒逼形成司法改革合力，将“顶层设计”与“地方试点”有机结合，分步实施，有序推进，通过积极的司法干预克服国内市场分割与地方保护主义的问题。由于司法独立有助于保护私人产权和契约自由，促进民间投资和市场繁荣，它完全可以成为国内统一金融市场建设的重要抓手和提升经济增长潜力的一个源泉，对于治理地方政府的恶性竞争行为也将发挥关键性的作用。此外，地方政府竞争金融资源的行为往往借助于地方性法规的形式进行，但由于抽象性行政行为不属于《行政诉讼法》的受案范围，所以难以通过司法审查的方式规制地方政府竞争。当下，修改《行政诉讼法》关于受案范围的规定，将地方性法规等抽象性行政行为纳入司法审查，同样是治理金融资源配置中地方政府竞争行为的重要制度安排。
    五、结  语
    地方政府竞争无疑是一把“双刃剑”，既是促进经济高速发展的关键，又是导致重重社会问题的根源，其对金融资源配置毁誉参半的复杂影响和功罪交集的矛盾冲突要求法律人用开放的思维、宏观而富有洞见的视角加以辩证审视和理性反思。在金融资源配置过程中，地方政府并非总是中央政府的的执行者和追随者，反过来在很多时候是决策者和创新者，这种由地方政府所领先驱动的制度变革构成了整个转型时期金融制度变迁的一条主线。面对走向深化的地方政府竞争，政策治理已经捉襟见肘，从政策治理走向法律治理，从恶性的要素竞争走向良性的制度竞争，从金融分割走向金融一体化，将地方政府竞争纳入到法治轨道，以金融法治助推国家治理体系和治理能力现代化，将是金融法治道变革的重心所在。