李铁：疏解非首都功能不能简单交给市场

    学者简介：李铁，清华大学高级研究员，中国农业大学博士生导师，现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任。主要研究城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划、农村改革和发展等。
    中央国务院在4月1日颁布了关于设立河北雄安新区的通知，在社会上引起了强烈的争论。我大致梳理了一下，不外以下几个方面：一是拿雄安新区类比深圳和浦东新区；二是把雄安新区和近些年不太成功的新区例如曹妃甸、于家堡、兰州等新区相比较；三是关于雄安新区的选址是否恰当，为什么不选择距离京津更近的地方？四是在经济如此下滑的宏观经济形势下，搞这个新区是否会获得成功，如果失败代价由谁来付？五是设立雄安新区是否有必要，人口向北京涌入应该是必然趋势；六是雄安新区的兴建为什么不能交给市场决策，而是采取行政手段；七是河北的水资源短缺，能否支持雄安新区的发展；八是为什么不广泛征求意见进行充分的民主协商和讨论，就是担心雄安新区会出现房地产炒作等等。
    首先，雄安新区不能等同于深圳和浦东新区，是不同时代、不同发展阶段以及不同区域的产物。雄安新区的重点是疏解非首都功能，并通过疏解来带动河北的发展。多年来关于控制北京人口爆炸式增长已经采取了许多措施，基本上难以奏效。原因在于首都人口增长来自于计划经济和行政的推动。当北京通过行政手段调动公共资源提高公共服务和基础设施水平的同时，也带动了其他行政和市场要素的持续进入。从上个世纪八十年代开始，北京市一直采取人口控制政策，城市规划也在不断限制人口的进入，但人口却从1000万上升到现在的2173万。虽然最近几年特别是去年，北京采取了最严厉的人口控制政策，一定程度上控制了增量，但是并不能改变未来人口增长反弹的趋势。因为导致人口增长的所有因素并没有消失。关键在于行政的推动。实际上，真正增长的动力，来源于中央企事业单位的持续进入，央企和大学以及各类机构的扩张都会导致人口的增加。而这些机构的兴建和各类维持公共服务高水平的基础设施建设以及维持人口消费需求的配套服务还会导致更多的人口进入。北京按照中央制定的人口控制政策，只能解决自己管辖范围的机构迁出或者是低端产业和市场的迁出，甚至是市政府办公机关的迁出。但是北京决定不了央企和事业单位以及各类机构的去向。只有中央下大决心强制一些机构的迁出，才能遏制住北京市人口不断增长的势头。设立雄安新区，我想第一个目标是要选择合适的空间作为各类中央企事业单位迁出或者相关单位增量扩张的载体。
    其次，这次中央下大决心解决北京市非首都功能疏解实际上也是昭示，城镇化进程中促进城市的发展，不能依靠行政推动，不能依赖行政调动资源，最后导致特大城市过大，带来一系列的城市病。给各省会城市和一二线城市发出一个信号，不能无限制通过行政手段扩张。近三十年来城镇化进程中，等级化的城市管理体制通过行政手段促进高等级城市盲目扩张造成了现在城市发展格局。省会等一二线城市由于集中了过多的优质资源，抬高了当地的房价，已经成为舆论的焦点。中央下大力气设立雄安新区，是不得已而为之，是不得不通过行政手段把在北京积累了三十年的矛盾，通过雄安新区建设得到疏解。而各类省市级新区，是通过行政力量和行政长官的主观决策试图通过新区带动房地产和招商引资，确保省会城市和高等级城市的财政利益。其他新区的建设大多没有疏解的功能，而只是通过新区扩大省会等高等级城市的发展空间，利用土地财政维持基础设施建设的投入。
    再次选择新区为什么选在河北而不是京津更近的地方。我想其重要意义，一是要真正地通过中央企事业单位的搬迁，带动河北的发展。二是如果继续在京津地区建设，会强化京津的公共服务区域化的保护性行为。如果把新区继续建设在京津地区，必然会增加向京津地区流入的人口，但是户籍管理体制改革却不可能及时跟进。北京现在2173万人口中，没有户籍的外来人口接近五分之二，短时间内并不可能解决外来人口落户的问题，并直接涉及到这些外来人口的住房供给，他们的怨言会越来越强烈。我们注意到关于房价的舆论，其实并不在于房价多高，而是这些已经在北京生活几十年的白领没有能力购买住房，而当地又不愿意提供适合他们的住房供给，担心会造成更多的人进入。这种矛盾如果不及时化解，那么会引发新的社会矛盾。新区无论选择在哪里，都会引起争论。但事实上，只要了解中央的疏解非首都功能的战略，也就知道，选择河北也是化解矛盾，通过大区域的空间格局调整，化解长期以来在京津地区难以进行户籍管理体制改革的矛盾。
    还有，关于当前经济形势下滑，雄安新区建设是否会增加负担，并导致烂尾。我想这次设立雄安新区可以通过新区建设，拉动市场化的企业和投资主体的进入，带动内需，推动经济增长。过去的投资，往往撒胡椒面，这次是有重点的通过雄安新区的建设，推进京津冀甚至环渤海经济圈的发展，从空间上也实现了从沿海向内地，从南方向北方逐步推进的战略。新区虽然位居河北，但是向内可以辐射到东三省以及河南、山西等中部地区，如果雄安新区战略得到落实，中国区域发展不平衡的格局会被打破。何况这是中央和国务院的重大政策，落实肯定会得到一系列保障。
    关于城市发展的理论很多观点都支持中国的大城市应该继续做大，有人甚至说北京可以容纳5000万人。实际上发达国家的城市化进程，很少超过千万人的城市，百万人口的城市都不多。从中国发展的现实看，人口按照行政主导的趋势涌向北京，带来的城市问题已经越来越突出。大家一方面享受着北京市优越的公共服务水平带来的好处，另一方面也在排斥着外来人口。上千万的外来人口在北京工作，没有享受到户籍居民同等的公共服务。而且城市公共设施的供给，已经难以满足日益增长的人口的需求。结果是不得不招商引资，吸引更多的企业进入来获取财政收入，出让更高价的土地来维持基础设施投入。但是交通拥堵等城市病根本没有办法得到好转。我们曾经主张发挥北京市周边中小城市的作用，但是又回归到另一个矛盾，就是无法化解人口进入京津以后公共服务均等化的矛盾。疏解功能实际上是面对着几十年的矛盾一种不得已而为之的办法，也是在各种城市空间格局中均衡再三选择的最可行的方式。
    疏解非首都功能为什么不交给市场呢，这是很多人在讨论中提出的，也是最不负责任的观点。从现实操作的角度看，哪个单位和企业愿意搬出去，这是市场的选择，也是多年来行政化推动带来的市场结果。解铃还需系铃人。既然是行政导致的进入，还是行政的强制手段奏效。什么时候该交给市场，只有通过行政的手段把各种市场的约束打破了，才有可能实现，现阶段的改革和重大政策的出台都给市场留有了空间，当前必须通过行政的措施来强制推动。
    关于将河北水资源的短缺作为不能设立雄安新区的假设基本不成立。因为水的短缺是整个华北区域的，而不仅仅是北京和河北的，况且北京的短缺程度要严重于河北。但是三十年的城镇化历程证明，推进河北的城镇化水平有利于提高用水的利用效率。北京市现在的用水数量和八十年代初期相等，但是人口增长了1000多万。因为城市用水的效率远远大于农村和小城镇。河北的城市化水平才53.3%，还低于全国平均水平，户籍人口城镇化率才38%左右。农村用水的浪费是导致供水紧张的根本原因。把雄安新区放在河北，特别是放在白洋淀周边，在用水的问题上规划专家肯定有更为科学的考量。
    有人提出，这么重要的决策为什么不经过充分的酝酿和讨论。我想关于京津冀一体化的讨论从十八大就开始了。而京津冀协调发展，环首都经济圈的建设，环渤海经济圈的建设类同的讨论都历经了几十年，总该有决策和下决心的时候。无休止地讨论只会将积累的矛盾放大而不会解决问题。另外，我们都知道，在北京周边的功能疏解的重大决策都会引起各类投资冒险家的关注。如果过早讨论，并将结果抛出，是不是会引起投资者的躁动。前几年保定副中心的舆论把保定的房价成倍的抬高就是先例。此外还要考虑到动迁成本，以最低的经济和社会代价，建设好规划好雄安新区，应该是决策的重要前提。
    最后还有人担心雄安新区是否会出现房价上涨的情况。我想之所以消息如此保密，而且严格限制房地产商进入以及各类房地产说的炒作，对可能出现的情况都有了预判。如果是中央企事业单位搬迁，肯定要有很多政策的优惠，更重要的是解决这些单位员工住房问题，而且不可能按照市场的价格提供他们的住房供给。在初始建设阶段，更重要的是办公区域和园区的兴建，以及配套住房的安排，留给市场化房地产的发展，可能要等到一切基础设施和搬迁项目以及员工住房得到落实之后。目前行政的管制应该占主导地位。
    （节选自《疏解非首都功能不能简单交给市场》，作者李铁）