周黎安：传统到现代，政府治理的转型难题

    学者简介：周黎安，北京大学光华管理学院教授，博士生导师，应用经济学系主任。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。近期就政府治理的转型发表观点。
    一、改革开放前的传统国家治理：纵向行政发包体制
    怎么概括国家治理所谓的“传统模式”？相信大家都有不同的观点，而我自己有一个比较简单的概括——中国的国家治理，尤其是政府治理，从古至今一直体现着“行政发包制”的特征，这个特征主要表现为三个方面。
    首先是属地化的全面包干制。中央或者朝廷，会把绝大多数事务交给省一级政府或者行省、总督一级，由他们管理中央或朝廷的绝大部分行政事务；省一级（或行省、总督）又进一步向地级市（或知府）转包，接着再往下走，一层一层转包到基层政府。所以属地化全面包干就是说，地方政府作为承包方，掌握了整个辖区的综合治理权力。而这意味着，尽管中央可能会给予国家治理的方针政策，但地方政府拥有相当大的自由裁量权和实际控制权，这也正是属地化全面包干制的主要特点。
    另外从财政和预算来讲，长期以来政府的所作所为，都带有“包干制”的特征。从1980年到1993年，国家实行的就是财政包干体制；尽管1994年实行了分税制改革，我们还是会发现，分税制本质上仍是一种财政分成制，省以下还是财政包干，从预算外财政、以及地方政府自筹资金的巨大压力来看，我们现在的财政体制仍带着非常浓厚的包干制色彩。对于很多地方政府来说，预算外的土地财政甚至可能比预算内的财政还要重要。
    第三点是结果导向的考核制。上级政府对下级政府的考核，最关心的是结果，至于过程、条件、程序，关注得相对少一些，所以这是一个结果导向的考核。
    如果拿行政发包制的这三个维度去跟韦伯意义上的现代官僚制作对比，我觉得这三个维度会呈现出非常不一样的特点，这正是中国独具特色的传统国家治理形式。
      二、改革开放后的传统国家治理：纵横相结合
    （一）横向官员晋升竞争的引入
    改革开放后，国家的传统治理又发生了哪些变化呢？中国政府治理当中有一种最具特色的安排——我们经常讨论的所谓“GDP挂帅”、“以GDP论英雄”，说的就是官员之间的官场竞争，代表着地区经济之间的竞争。总之，这是改革开放以来中国传统政府治理一个非常重要的变化。
    这样一来，纵向的行政发包体制和横向的官员晋升竞争，就构成了中国独具特色的政府治理模式。这里面有这么一种内在关系：纵向行政发包和横向晋升竞争有很密切的互补关系。一方面，发包制赋予了地方政府很大的自由裁量权和决策权，同时也赋予了地方政府相当大的资源控制权，简单概括就是：既有行政空间，又有资源；另一方面，晋升竞争，加上包干式的预算外财政，使地方政府得到了非常强的激励（晋升竞争激励+财税激励）。这些元素结合到一起，相互作用，促使地方政府利用资源和行政空间最大限度地推动地方经济发展。
    （二）“官场+市场”：中国特色的政经互动
    以经济发展为基础的横向晋升锦标赛，还衍生出一种政治和经济互动的模式，对于这个，我进一步提出了一个新的说法，来概括这种中国特色模式，那就是“官场+市场”。它的含义是什么？我们知道，地方官员为了晋升，为了推动当地的经济发展，要想办法改善当地的招商环境和基础设施，也要想着如何提高行政服务，来影响这个辖区里的企业在市场竞争中的业绩；而辖区内的企业在市场竞争中的业绩又反过来影响官员在官场晋升竞争中的命运。所以，这就构成了两个市场：一个是政治市场，一个是经济市场。
    这两个市场相互促进，相互影响。这种方式有有利的方面，“政治+经济”的双层市场，本质上正是中国经济高速增长的原动力，也是中国特色市场经济的内涵。一方面，官场竞争激发了政治企业家的精神。我们需要地方官员为了改革，为了开放，为了发展，去创造自己的特色和亮点，去创新和冒险。这种创新冒险的激励在哪呢？官场竞争其实就是激发点。另一方面，经济市场竞争，又激发了民间企业家的创新精神。在中国特殊模式下，这两种企业家精神进行了充分互动，相互支持，相互推动发展。
      三、传统国家治理的转型
    90年代中期之后，纵向行政发包制和横向竞争锦标赛的传统模式都面临着系统性的转型。其中的首要转型就是垂直化管理的浪潮。从银行开始，到海关、国税、工商、土地、纪检、司法，各部门都在由原来块式的属地管理，慢慢转向中央或省内条式的垂直管理；有些地方出现了省直管县。
    接着是预算体制的改革转型。90年代以来，国家财政预算体制经历了非常大的变革：比如，实行国库集中支付，收支两条线，也就是说，政府部门从原来的收支挂钩，改成收支脱钩，目的是减少其中的腐败或者其他的问题；此外，财政预算体制改革还包括实行全口径预算、取消预算外收入和小金库，等等，这些都是对原来财政包干制的改革。现在新一轮的财税体制改革又提出要重新划分中央和地方的事权和支出责任，适当增加中央政府的事权，省直管县，乡财县管，以及要求“三公经费”透明，这些也都是财政和预算体制改革当中非常重要的环节。
    另外，转型中还有很关键的一点——要求淡化GDP的考核。我们不再以GDP论英雄，改成强调依法行政、依法治国，强调程序和过程的重要性，既使结果证明是好的，只要你的程序触犯了法律或法规，也要对你进行问责。这个在过去可能是没有的，但现在我们在日益强化。
    四、国家治理的现代化进程
    （一）何为国家治理的“现代性”？
    可以说，中国正在逐渐地由传统国家治理走向现代国家治理。那么，一个前提问题是，怎么定义“现代性”？这个可能会有争议，基于我自己对相关文献的阅读，我的理解是：现代性包含了三个层面的含义。
    第一层是法治（Rule of Law），政府治理行为要合法合规，要依法行政，与政府治理相关的法律要体现公平正义。
    第二层是政府问责（Accountability），政府治理行为必须要有对应的问责机制，而且这个问责应具有服务公民的导向，应该是来自公民、公众的问责。
    第三个层面是政府治理的有效性（Effectiveness）、渗透性。政策得是能够贯彻的，政令不出中南海，不是一个现代性的代表，我们必须保证政策本身有贯通的能力。
    （二）中国国家治理是否在走向“现代性”？
    从变化的大方向来看，在过去这30年里，中国国家治理制度一直在朝着制度化、规范化的现代性方向迈进。具体来讲，预算分配和管理的改革，不断地在减少财政包干的色彩，减少地方政府在财政收税过程中的自由度；国家开始强调法治的重要性；政府公共服务对公民需求的反应性也都在增强……确实，我们看到有很多迹象表明，我们在朝着现代化的国家治理在转型。
    然而，中国传统国家治理已经不是几十年，也不是几百年的问题，这是几千年的传统，这个传统在新中国前30年和后30年都发挥了很多作用，甚至有很多是积极作用。所以要告别中国传统的国家治理，走向符合现代化特征的国家治理，其实是一个非常漫长、艰巨的过程。过去这些传统制度的惰性也好，惯性也好，经常会导致传统制度回归的现象发生。
    （三）现代化的核心问题：激励与约束的平衡
    我们说，传统治理更倾向于激励；现代化治理更倾向于约束。因此，面对刚刚所说的政府治理挑战，我们要解决的核心问题是：怎么去实现激励和约束的平衡？
    首先我们得承认，随着政府治理规范化和制度化的进程，地方政府的决策和行动空间显然在不断缩小。当然，地方政府有地方政府的必要性，毕竟在过去发挥了很多积极作用，现在和未来也仍然还发挥着不可替代的重要作用，但即便如此，能让地方政府自由施展的空间在不断地缩小。
    另外就是淡化GDP之后，我们强调多指标的考核，强调依法行政，这些也在减弱晋升锦标赛的激励效应。我们原来是一个“放手做事”的体制，鼓励你大胆冒险，大胆实验，只要结果是好的，你的创新就可以得到奖励和表扬。但现在，我们更强调“束手做事”，要依法依规，在规定的空间里面，甚至是在不断被压缩的有限空间里面，你要完成你的任务，而做事的激励又在减弱。
    这样一来，一个很重要的问题是：传统政府治理所特有的那种灵活性、创造性、激励性，尤其是地方的竞争性，该怎么去维护？怎么去发扬光大？或者说，在现代化过程中，怎么去维护激励和约束的平衡，怎么汲取传统国家治理的优良传统，去应对来自全球化、市场化和一体化的挑战？这些问题可能是国家治理摆在下一步的核心问题，我自己也没有答案，只是在这个场合把这些问题提出来，也希望引起大家的思考。
    （节选自《周黎安：传统到现代，政府治理的转型难题》，原文载于社科院论坛，作者周黎安）