曾刚：商业银行应对PPP发展之策(9月14日)

    《金融时报》消息，作为深化投融资体制改革的重要内容，今年以来，中央和地方政府层面均加大了PPP项目库建设力度。国家发改委目前提供的数据显示，PPP推介项目投资额已接近2万亿元规模。对商业银行而言，PPP的参与模式主要有哪些？在这一过程中，商业银行将会面临哪些机遇和挑战？我们应当如何在鼓励商业银行参与PPP项目的同时，防范风险？为此，记者日前采访了中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚博士。 
    记者：目前为止，商业银行参与PPP的情况如何？主要有哪些参与模式？ 
    曾刚：PPP(Public-Private Partnerships)，即公私伙伴关系，是为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门之间形成一种合作关系的公共项目融资模式。在全球基础设施和公用事业项目建设中，获得广泛的应用。推广PPP对支持我国新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升管理效率以及拓宽融资渠道具有重要意义。 
    PPP代表着政府和社会资本之间的一种长期合作关系，往往投资金额较大、投资回收期长。那么，考虑如何能在短时间内聚集大量社会资本，更好地支持公共产品和基础设施建设，商业银行便在其中有了施展的空间。从改革方向上看，PPP模式取代地方融资平台已经是大势所趋，在地方债务高企和发债受限的情况下，PPP模式成为未来新型城镇化建设基础设施建设的主要模式之一。这也意味着，商业银行创新的重点，也要逐渐从支持投融资平台，转向与PPP相适应的业务模式。简单说来，与支持地方投融资平台时的传统贷款人角色不同，商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构，一方面是银行为PPP项目组织和提供多元化的融资渠道，包括贷款、投行、保险、信托等；另一方面，银行业将积极参与到项目的设计、开发等顾问服务，为项目开发提供咨询。 
    具体到融资服务方面，商业银行有以下几种介入PPP的模式：一是直接的信贷支持。二是投贷联动，通过配套发放贷款和投行资金来满足PPP项目融资需求。贷款和投行资金联动可以降低银行大规模贷款带来的风险，投行资金的参与也为银行更好参与PPP项目的运作提供了良好的契机。三是借道理财资金支持PPP，通过与信托公司等金融机构合作，由银行募集资金，信托公司负责投资PPP项目。四是资产证券化，以PPP项目未来收益权或特许经营权为保证来进行融资。五是股权融资，由银行撮合组成产业投资基金，产业投资基金投资者由机构和个人组成，然后参与PPP项目公司股权。六是保理融资，以PPP项目公司的应收账款为基础，由商业银行提供保理业务服务，等等。 
    记者：从商业银行的角度，如何看待PPP？ 
    曾刚：简单说，政府债务清理及推行PPP模式，对商业银行的影响应该是挑战与机遇并存。挑战在于： 
    首先，政府融资平台类优质贷款将减少。一方面，地方政府将通过发行债券来置换存量投融资平台贷款。考虑到两种资产（平台贷款和地方债）的息差较大，银行的盈利可能会受到一定影响。另一方面，受限于政府债务规模控制和融资平台公司剥离，政府公益类项目中对银行贷款的需求将会减少，平台公司这一银行优质客户也将随之减少。 
    其次，商业银行需调整现有贷款政策。PPP是以独立的SPV公司（特殊目的机构）为主体单独运营的，且大多与政府所授予的特许经营权相匹配，这类公司一般成立时间较短、资产规模较小，无法在短期内体现盈利。因此，PPP模式下基于项目收益和现金流的项目贷款，与传统的平台贷款差异很大，与银行原有贷款审核条件也不完全匹配，这就要求商业银行应及时调整现有贷款流程。当然，这也需要银行监管和政策层面的支持。 
    而机遇则在于，PPP的模式的推进，有助于缓解地方政府过度负债的问题，并进而降低银行投融资平台贷款在中长期面临的违约风险。而且，更为规范和透明的管理，也有助于提高项目投资效率，并形成更为多元化的金融服务需求。所有这些，为商业银行的业务创新也提供了更为广阔的空间。一是商业银行可以充分发挥资源配置枢纽作用，引导信贷投向，有效撬动社会资金进入PPP领域。二是商业银行可以依靠长期积累的项目分析和管理等经验，审慎稳健地为PPP项目提供各类融资、融信服务，实现项目更好地商业化运营。三是通过综合化服务，为PPP项目提供一揽子、全流程、定制化、高附加值综合金融解决方案。在传统融资融信业务之外，加大资金管理、融资租赁、顾问咨询等多方面对PPP项目推进提供支持。 
    当然，我们认为，由于受制度建设以及其他因素的制约，PPP在短期内大规模推广的可能性并不大，还不足以在短期内对银行形成重大的影响。但作为可能的长期发展方向，银行对其发展应保持高度的关注，并积极参与。 
    记者：商业银行参与PPP可能面临哪些风险？我们应当如何规避风险？  
    曾刚：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP项目风险按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。由此来看，商业银行在参与PPP项目中，可能面临着以下几种类型的风险： 
    一是项目建设风险。PPP项目需要在规定的时间内建设完成达到可使用状态，才能在后续的经营中获得现金流和利润，尤其对于政府采用可用性付费方式直接购买产品和服务的非经营性项目，项目的“可用”是付费的前提条件。如果PPP项目建设延期、不合格等，有可能引起融资方的损失。 
    二是项目经营管理风险。实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。商业银行等金融机构一般仅以资金方或财务投资者的身份参与PPP项目，PPP项目的建设、管理、运营等并不擅长, 若项目一旦出现经营不善或管理纠纷, 会直接影响收益的实现。 
    三是增信措施落实风险。PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。 
    四是政策风险。PPP项目运作在很大程度上受政府政策影响，如果地方政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润。 
    五是财政可承受能力风险。根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10％。 
    六是财务风险。基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，债权人主张债务而导致项目公司破产，造成PPP项目失败。财务风险既可能由于政府不守信而造成，也可能因为运营主体经营管理不佳，或者随着社会经济和文化的改变而影响原有业务模式的需求而导致。 
    以上各种风险，其特征与传统信贷不尽相同，从参与项目管理的角度，甚至是对商业银行的风险控制提出了更高的要求。由此，需要商业银行在参与PPP项目时，要从项目本身的合理性、地方政府的偿债能力以及政策变化趋势等方面进行充分的风险评估，同时应探索多元化的风险分担和控制机制，全面提升银行的综合化服务能力。以确保在积极支持PPP项目发展的同时，有效控制潜在风险。 
    记者：请您谈谈商业银行参与PPP的前景？PPP是否能从根本上起到缓解政府债务的作用？ 
    曾刚：在我们看来，政策层面力推PPP的原因主要有以下两点： 
    第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求。据财政部测算，预计2020年城镇化率达到60％，由此带来的投资需求约42万亿元。同时，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长的重要抓手，需要投入大量资金。而此前地方政府所依赖的土地财政则难以为继，调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路。通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力，PPP模式的推动将是社会资本后续持续进入这一领域的核心方式。 
    第二，PPP模式有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险。自国务院43号文出台后，地方政府债务不断承压，而新型城镇化中，地方债又是一个无法回避的问题。PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务。此外，PPP模式剥离了政府信用，将隐性政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。 
    由以上来看，推广PPP的意义，不仅在于化解存量的债务风险，更重要的是构建新常态下可持续的地方融资发展模式。这是一项长期的工程，其推广，必将为商业银行（更大范围内讲是所有的金融机构）提供更广阔的发展空间。商业银行要适应PPP项目的发展，除自身业务创新外，还应该积极探索与其他金融机构（尤其是政策性银行、信托公司、租赁公司以及证券公司等）的全方位合作。在实现优势互补的同时，构建起比较完整的PPP融资体系。