银监会：想说监管不容易(殷剑峰；7月22日)

银监会成立之日正值新巴塞尔协议出台之际。新巴塞尔协议强调了有效监管的三大支柱——最低资本充足率、外部监管、市场约束。虽然银监会基于中国国情拒绝了新协议的签署，但是新协议的精神显然成为银监会工作的指引，而用市场化的监管替代原来的行政性管制也随即成为其雄心勃勃的目标。然而，就在市场化的监管体系似乎即将成型，银监会的监管职能逐步彰显之际，新的一轮经济景气周期打乱了银监会的步伐。自此，银监会的工作重点发生了逆转，行政性的管制呈现出替代市场化监管的趋势。
    银行业的行政管制时代
    我国银行业监管框架的确立始自1984年。特别是在1995年《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布之后，人民银行作为监管当局的地位得以确立，并初步建立了包括市场准入、业务运营和市场退出等三个方面的系统监管框架。
    当时，在市场机制未建立和行政调控失灵的双重原因下，人民银行只能实行行政性的管制。首先，我国金融体制改革远远滞后于实体经济的改革。在银行业中，从国有银行、其他全国性商业银行到各种信用社在内的大大小小的银行类机构均未理顺体制，它们都不是市场化的经营主体，而国有银行更是完全隶属于国家行政体制中，由此，以市场机制和市场规则为基础的监管自然要被行政管制所取代；其次，随着中央向地方的逐步放权，地方政府的投资冲动促使其同未理顺体制的银行相结合，这不仅导致大量的资金被用于低效率的固定资产投资上，而且，还通过倒逼机制迫使央行投放过多的基础货币，最终形成了通胀压力。对此，央行只能对各家银行实行信贷配额管制和“窗口指导”。
    实际上，许多国家和中国一样，以市场机制和市场规则为基础的“监管”往往被行政性的“管制”取代，其原因有二：其一，政府希望通过控制金融资源的流向来实施产业政策（这虽可能产生一时效果，但日后终会导致比市场失灵更为严重的“政府失灵”，典型案例如20世纪后半叶的日本）；其二，市场机制未建立。在这种情况下，资源配置效率低、风险累积现象并非由市场失灵造成，而是政府体制改革未完成的结果。此时，政策当局也不得不依靠非市场化的管制手段。
    1997年亚洲金融危机之后，中国的政策当局对金融风险的累积日益关注，清理违规金融机构和不良资产成为焦点。这导致各家银行纷纷紧缩信贷，“慎贷”甚至“惜贷”成为当时普遍现象。作为刺激宏观经济而非基于改革目的的一项措施，信贷配额管制开始取消。2000年后，随着中国加入世贸组织，金融体制改革开始加快，其突出表现就是招商、光大、民生等股份制商业银行逐步接近于真正的市场经济主体。但是，四大国有银行和众多城市商业银行、农村信用社以及邮政储蓄机构的改革依然任重道远。
    市场化监管理念开始形成
    在这种背景下，2003年4月18日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，中国人民银行的监管职责遂由银监会担纲。
    银监会成立之日正值新巴塞尔协议出台之际。在新巴塞尔协议中，强调了有效监管的三大支柱：最低资本充足率、外部监管、市场约束。“最低资本充足率”要求银行保持足够的资本，以使其能够做到风险自担；“市场约束”要求加强信息披露，以督促银行改善治理结构、加强内控；在这两个支柱的基础上，结合以控制风险、保证资本充足率为核心的外部监管，从而达到市场失灵被有效抑制、而政府失灵又不至于发生的最佳境界。
    虽然银监会基于中国国情拒绝了新协议的签署，但是，新协议的精神显然成为银监会工作的指引，而用市场化的监管来替代原来的行政性管制随即成为其雄心勃勃的目标。为此，银监会提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管新理念，并试图实现监管方式的“五个转变”：由合规监管为主向以风险监管与合规监管相结合转变；由分割式监管向注重对法人机构总体风险的把握、防范和化解转变；由一次性监管向持续监管转变；由侧重监管具体业务向注重监管公司治理和风险内控的有效性转变；由定性监管向定性与定量监管相结合转变。
    在这些变化中，按照新颁布的《银行业监督管理法》和《商业银行法》确立的审慎监管原则最为关键，其措施主要包括三方面内容：第一，督促商业银行根据风险变化情况，及时调整贷款质量形态，提高贷款五级分类的准确性和规范性；第二，严格执行充足的拨备制度，要求商业银行足额提取各类损失准备，加大损失类贷款的核销力度，做实利润；第三，鼓励商业银行采取上市融资、增资扩股、引进战略投资者、发行次级债等方式，使其资本充足率达到8％以上。为了确实督促银行业实施审慎经营原则，银监会颁布了20多项涉及业务管理和风险控制的规章和管理办法。这些文件的颁布和措施的实施，堪称确立我国银行业监管新体制的里程碑。
    经济过热与银监会加强指导
    然而，就在市场化的监管体系似乎即将成型，银监会的监管职能逐步彰显之际，新的一轮经济景气周期打乱了银监会的步伐。在经济增长过快、某些行业呈现“过热”迹象的背景下，央行最早提出要实施紧缩政策，并采取了一系列措施：先是发行央行票据以收紧流动性，继而动用了比较极端的准备金政策。但是，在货币政策的传统法宝——信贷配额管制被取消，而“窗口指导”实际只能由银监会来实施的情况下，央行的政策意图看来并未产生显著效果。今年上半年，随着物价上涨看似无法控制，应高层指示和社会各界呼吁，银监会终于站出来了。自此，银监会的工作重点发生了逆转，行政性的管制呈现出替代市场化监管的趋势。
    银监会实施窗口指导的威力初见于“五一”节前对各家金融机构一一进行的“电话指导”。此信号一出，加之随后的行业贷款指导、大额贷款指导等诸多指导意见，银行信贷立即大幅度萎缩，4月份全国新增贷款额只有不到1500亿元，5月份更是下降至1100余亿元，比处于“非典”时期的去年5月份下降了一半还多。由于我国企业的投资资金只能是或直接或间接、或公开或隐蔽地来自于银行贷款，因此，新增贷款量的下降对于抑制潜在的经济过热具有显著的功效。
    事实上，在当前地方政府过多介入当地经济发展，而国有银行、城市商业银行和农村信用社等大批金融机构的改革远未完成的情况下，实施行政性的窗口指导也无可厚非。可凡事过犹不及。当前的窗口指导似乎已经超过了适当调控的程度，其表现有二：
    其一，频繁的窗口指导使得信贷萎缩，可能强化了宏观经济硬着陆的迹象。按照央行年初制定的目标，今年新增贷款投放量当在2.6万亿元左右，折合每月为2000余亿元，而5月份实际的新增贷款仅达到央行目标的一半。更为严重的是，从上图可以看到，与3月份相比，四五两个月短期流动资金贷款的下降速度甚至快于中长期贷款，这导致大批中小企业、民营企业难以维持日常营运。
    其二，窗口指导的内容越来越直接和微观，计划和行政的色彩趋浓。从最近公布的消息看，窗口指导业已细化到对借款企业的“点名指导”上。如果说行业贷款指导尚属于执行国家产业政策的话，那么，是否要对某些企业发放贷款就完全应该是银行自身的考量范围。
    其实，银监会成立之后出台了一系列的监管办法，监管当局已经初步拥有了市场化的监管手段，如果更多一些耐心，本可不必采用如此密集的行政办法。简而言之，如果尽快实施以资本充足率管理为核心的市场化监管办法，就应当可以收到降低银行体系风险、同时适当控制信贷的双重功效。