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吴焰:发展农村保险事业,为农业农村发展提供支持和保障(12月03日)

http://www.newdu.com 2018/3/27 中国社会科学院保险与经济发展研究中心 佚名 参加讨论

    党的十七届三中全会《决定》明确指出,要发展农村保险事业。这对于解决“三农”问题、发展现代农业、建设社会主义新农村具有很强的现实针对性和紧迫性。促进农业发展和新农村建设,不能仅仅依赖政府、依赖公共财政,还应充分发挥社会力量的作用。发展农村保险事业,有助于利用市场机制,充分调动社会力量,建立健全政府主导机制同社会协同机制互联、政府行政功能同市场化制度互补、政府管理力量同社会调节力量互动的农业农村发展支持和保障体系。
    保险在解决“三农”问题中具有独特优势
    利用保险机制降低政府的管理和运行成本。在新农村建设中,利用保险机制,创新服务体系,更好地发挥社会力量的作用,有助于降低政府行政运行成本,提高公共资源配置效率。目前,一些地方政府在为“三农”提供服务的过程中包办过多,在力所不能及时,又增设机构、增配人员,造成机构膨胀、行政管理成本过高。借助保险机制,充分利用保险公司在服务网络、风险精算、风险控制和资金管理等方面的优势,创新公共产品的提供和管理方式,采取由政府制定规则并委托和督办的方式,既可以有效降低政府管理成本和社会运行成本,又可以保证服务质量、提高服务效率。例如,福建省石狮市利用保险机制,将农民的新型农村合作医疗服务委托保险公司承办,大幅度减少了行政管理成本。
    利用保险机制实现强农惠农财政投入的放大效应。近年来,中央强农惠农的力度不断加大,有力地促进了农业生产、农村发展和农民增收。但从目前财政支农资金的使用情况看,财政资源配置还有进一步优化的空间。充分利用保险这一金融工具,可以更好地实现强农惠农财政投入的放大效应。一是利用保险机制,发挥其专业风险管理优势,能够充分发挥财政投入对农村生产力的保护作用。通过加大政府财政投入,促进风险管理机制形成,有利于推动农村地区防灾防损工作的开展,增强农业农村的抗风险能力,使有限的强农惠农资金更多地用于农村生产力建设。二是利用保险机制,将财政投入的一部分转化为保险费补贴,可以确保农民在受灾后得到及时救助,获得再生产启动资金。近年来,各级政府先后出台了符合农业生产需要的多种财政资金补贴办法。但仅限于这种方式,还不能在灾害发生后给予受灾农民及时而充分的救助,难以满足农民恢复再生产的资金需求。如果将一部分财政投入转化为农业保险费补贴,就可以扩大农民的参保率,当发生灾害损失时,通过保险机制使农民及时获得经济补偿和再生产启动资金。从全国范围看,目前还没有形成涵盖农业生产主要领域、覆盖面广的保险机制,很多灾害损失难以得到有效补偿。三是利用保险机制,提高财政资源配置效能,放大强农惠农财政投入的覆盖范围和保障水平。如果财政以保费补贴的方式投入农业,农民一旦遭遇灾害风险,就能够得到数十倍于财政保费补贴的赔付,风险保障能力因此可以显著提高。例如,浙江、福建省政府利用保险机制,在全省开展农房保险,以较少的财政投入,就起到了扩大保险覆盖范围、惠及广大农户的政策效应,成为群众满意的“民心工程”。
    利用保险机制加强面向农民的保障能力建设,鼓励和支持农民加大对农业生产的投入。一是通过保险机制稳定农民预期,促进农民的生产型消费。农民的生产型消费在农村消费支出中占有很大比重。从扩大内需的角度看,这种生产型消费直接转化为生产能力的扩张,对扩大农业再生产、保护和发展农村生产力具有重要意义。利用保险机制,进一步完善覆盖农村的社会保障体系,稳定农民预期,可以促进农村生产型消费。比如,政策性能繁母猪养殖保险推出后,江西省鹰潭市在不到两个月时间内就新增了8个规模养猪场,能繁母猪存栏大幅增加,对促进生猪生产效果明显。二是通过保险机制改善农村信用环境,促进金融机构加大信贷支持农业力度。目前,农村急需的小额信贷缺乏必要的风险保障,影响了涉农金融机构对农业的支持力度,造成农民贷款难。另一方面,许多农民虽有投资和消费意愿,但由于担心自然灾害、市场波动等风险,不敢投入资金。通过保险机制构建资金保障链,把重要的种植业、养殖业品种纳入农业保险覆盖范围,在灾害发生后就可以使农民及时获得足额经济补偿,快速恢复生产生活。这不仅有利于扩大农业再生产,而且可以优化农村信贷环境,促进农村金融机构为农业生产提供持续的信贷支持。比如,在今年初的冰冻雨雪灾害中,南方农村地区有7万多头繁育母猪被冻死,但由于有了能繁母猪保险,养猪农民及时获得现金赔付,因而有能力购买猪仔,恢复养殖。而在南方某市有10亿元贷款果木受灾,由于缺乏相关保险保障,多数受灾果农林农的损失难以得到补偿,部分果农林农面临还贷困难,严重影响其再生产能力。三是通过保险机制加大对农村保障的投入力度,有效解除农民的后顾之忧。近年来,中央抓住农民最关心的民生问题,加大农村最低生活保障、新型农村合作医疗和农业保险的实施力度,农村因病致贫、因灾致贫的现象有所缓解。应在此基础上,坚持统筹城乡发展,建立稳定的与农村经济发展水平相适应的政策和制度,加大对农民保障项目的投入,努力使农民贫有所济、病有所医、老有所养、灾有所救,促进农村社会事业稳步发展。
    着力构建政策性农业保险体系
    党的十七届三中全会《决定》强调,要健全政策性农业保险制度。转变社会管理理念和方式,注重发挥保险在发展农业生产、保障农村民生方面的重要作用,是一个长期过程,需要循序渐进、把握重点,着力构建政策性农业保险体系,特别是从农民最急需保障的领域入手,不断提高保险保障的功能和水平。
    积极推动被征地农民保险保障工作。在城镇化进程中,许多被征地农民虽然得到了一定的补偿费,但他们能否合理有效地支配这些补偿资金,避免未来的生活困难,是需要从制度层面关注的问题。为被征地农民建立最低生活、医疗及养老保障,可以探索建立政府、开发商、被征地农民三方参与机制,政府从土地开发费用中划出一部分,开发商从土地开发收益中拿出一部分,再从被征地农民土地征迁补偿费中预留一点,为被征地农民设立个人账户,确保他们在未来获得基本的生活、医疗和养老保障。
    进一步加强种植业、养殖业政策性保险。在总结政策性农业保险保费补贴试点经验的基础上,根据各地农业发展特点,扩大试点范围,完善试点政策,增强农业的风险承受能力,充分发挥财政资金四两拨千斤的作用,进一步保障农业生产,促进农民稳定增收。
    推进政策性林业保险试点。推行集体林权制度改革,具备改善生态环境和增加农民收入的双重功效。应鼓励各地积极探索,结合集体林权制度改革,引入保险保障机制,稳步推进政策性林业保险试点。加强中央和地方政府的政策扶持力度,对各地政策性林业保险业务给予一定比例的保费补贴,为林权改革后农民的利益提供必要保障,提高农民对林业投入的积极性。
    开展农房保险工作。鼓励具备条件的地区根据当地的风险状况及经济发展水平,探索建立适合当地情况的财政支持型农房保险制度。依托政策支持,实施由财政补贴的农房保险试点,推广“政府推动、财政补贴、保险公司经营”的农房保险发展模式,扩大以保险服务民生的社会效果。
    探索建立巨灾风险分散机制。建立以政府出资的巨灾救助基金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充的多层次巨灾风险损失补偿体系,形成政府、市场及其他社会力量相结合的巨灾风险转移分担机制,构建巨灾风险管理长效机制,提高抗御巨灾风险的能力。
    

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