新机制 规划劳动力市场

    《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年～2010年）》（以下简称《纲要》）在认真总结过去尤其是“十五”期间劳动保障工作成就和经验的基础上，深入分析了当前面临的形势和问题，提出了“十一五”时期的发展目标和任务，制定了相应的保障措施，是一部深思熟虑、实事求是的发展规划。《纲要》对于“十一五”时期进一步做好劳动保障工作具有很强的指导意义。
    劳动力市场机制初步形成成绩卓著
    已经过去的“十五”是我国历史上就业矛盾最突出、失业最严重的时期之一。在这一时期，以国有企业改革为标志的结构调整摧毁了大量就业岗位，传统就业形式遭受了前所未有的挑战。为了应对结构调整所带来的大规模失业，我国政府相继建立起的国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城镇最低生活保障制度，构成了抵御城镇失业下岗陷入贫困的社会安全网。2002年全国再就业工作会议后，我国又引入了旨在提高失业者就业能力的积极就业政策，初步形成了具有中国特色的劳动力市场政策体系。这一政策体系既包括提供收入支持的政策方面，也包括提高就业能力的“积极的”政策内容，融入了具有中国特色的一些新做法，为成功应对“十五”时期所遭受的失业冲击起到了至关重要的作用。
    总的来看，“十五”时期既是就业问题突出、失业严重的时期，也是劳动力市场制度改革和建设的关键时期。通过“十五”时期的不懈努力，我国劳动力市场机制基本形成，就业和社会保障工作取得了巨大成绩：
    一是就业和再就业工作成绩卓著。在“十五”时期，实施了积极的就业政策，建立了政府促进就业的目标责任体系，确立了“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的机制。到“十五”期末，全国城乡就业人员达到7.6亿人，城镇登记失业率控制在4.2%以内。五年城镇新增就业4200万人，下岗失业人员再就业1800万人，五年内农村转移劳动力4000万人。
    二是职业培训取得较大进展，就业能力得到进一步提升。“十五”时期共培训下岗失业人员2500万人次，在全国100多个城市开展了创业培训。职业资格证书制度得到大力推行，初步实现技能人才评价与就业、使用、待遇的衔接，到“十五”期末，全国共有6000多万人次取得职业资格证书。
    三是社会保障覆盖面不断扩大，保障能力得到加强。随着国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨基本完成，社会保险覆盖面不断扩大，保障能力明显增强。“十五”期末，全国参加基本养老保险1.75亿人，基本医疗保险1.38亿人，失业保险1.06亿人，工伤保险8478万人，生育保险5408万人；参加农村社会养老保险的人数达到5442万人。2005年社会保险基金收入6968万人，支出5401万人。在东北三省开展的完善城镇社会保障体系试点，探索了有益的经验。
    四是探索了劳动关系的调整机制。劳动合同制度和集体合同制度顺利推进，全国地市级以上城市普遍建立了协调劳动关系的三方机制。国有企业重组改制和关闭破产劳动关系处理政策逐步完善。劳动争议处理工作得到加强，劳动争议结案率保持在90%以上。最低工资制度普遍建立，职工工资水平有较大幅度提高。
    五是劳动保障法制建设取得新进展。“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入《宪法》，国务院修订公布了《禁止使用童工规定》。制定公布了《工伤保险条例》和《劳动保障监察条例》，劳动保障部公布了《工伤认定办法》、《最低工资规定》、《集体合同规定》、《企业年金试行办法》等16个部门规章，各地出台110多部地方性劳动保障法规和规章，适应社会主义市场经济体制的劳动保障法律体系框架初步形成，有力地维护了劳动者的合法权益。
    形势仍然严峻各类矛盾日益突出
    “十一五”是我国经济社会发展的关键时期，也是各种社会问题和矛盾不断凸现的时期，劳动保障工作的形势依然严峻，各类矛盾将会更加突出，归纳起来看，主要体现在如下几个方面:
    一是就业形势依然严峻，结构性矛盾日益突出。到2010年，我国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，但就业岗位预计只能新增4000万个左右，劳动力供给大于需求的缺口将继续存在。同时，劳动力供需之间的不匹配现象日益突出，一方面是对生产性人员的巨大需求无法得到及时的满足，另一方面则是高校大学毕业生越来越难以找到合适的工作，结构性失业问题不断加剧。日益加剧的结构性就业矛盾不仅是劳动和社会保障工作需要解决的重要问题，而且也对经济的持续增长带来严峻挑战。
    二是劳动力市场分割严重，社会保障体系不健全。我国劳动力市场不仅存在着城乡和地区分割，而且还存在着严重的行业分割和职业分割。劳动力市场的多重在造成效率损失的同时，还导致劳动力市场保护不平等状况加剧。我国目前的劳动力市场保护仍然主要针对城镇就业人员，大部分农村就业人员基本被排除在外。具体地说，目前的社会保障体系基本上覆盖了城镇正规部门就业人员，城镇的非正规就业人员、灵活就业人员、进城务工农民、被征地农民以及农村务农人员很少享受到社会保障服务。随着国有企业下岗向失业并轨的逐步完成，劳动力市场保护的重点应该转向为市场上的所有劳动者提供保护，完善和健全社会保障体系迫在眉睫。
    三是收入差距不断扩大，劳动关系亟待调整。随着劳动力市场改革不断深化，劳动力市场发展越来越多地由人力资本水平所决定，收入差距被不断拉大。与此同时，产业间、行业间、体制内外的收入分配不公平进一步扩大了收入差距，使得收入分配格局出现“两极化”倾向。中国目前的基尼系数高达0.45，超过了国际公认0.4的警戒线水平。造成收入差距扩大的原因除了市场本身的力量外，工资分配关系不合理，分配秩序不规范，工资决定机制不健全也是重要原因。更为严重的是，一些用人单位安排劳动者超时加班、拖欠和克扣劳动者工资等侵害劳动者合法权益现象比较严重，劳动争议呈现不断上升趋势，劳动争议预防和处理工作面临巨大压力。要扭转收入差距不断拉大的趋势，需要从法律和制度层面入手，理顺资本和劳动收益的分配关系。只有加快出台和修改相关劳动法规并加大执法监督的力度，劳动关系才有可能变得和谐。
    积极扩大就业着力构建和谐劳动关系
     劳动保障工作既是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是构建和谐社会的着力点，这对“十一五”时期的劳动保障工作提出了更高的要求。面对新的挑战，如何在“十一五”时期进一步搞好劳动保障工作，《纲要》不仅提出了具体发展目标和任务，而且还考虑如何在以下几个方面加大工作的力度。
    第一，积极创造就业机会。2010年之前我国的就业压力仍然比较大。根据各级各类学校的毕业生推算，预计2007年新进入劳动力市场人数将达到1752万，2008年达到1724万，2009年为1744万，2010年则达到1835万。这意味着在整个“十一五”时期我国一直会面临着巨大的就业压力。要实现“十一五”期间全国城镇实现新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，转移农业劳动力4500万的目标，就必须创造足够多的就业岗位。这就需要继续把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，继续实施积极的就业政策，广开就业门路，改善就业岗位，提高就业质量。不断创造更多更好的就业机会仍然是劳动保障工作的重中之重。
    第二，大力提高劳动者就业能力。当前劳动力市场所面临日益突出的结构性问题意味着造成失业的原因有时并非因为缺乏就业机会，而是因为缺乏合格的劳动者。从这个意义上说，提高劳动者素质和改善劳动者技能就意味着有效劳动供给的增加，从而也意味着就业的增加。因此，要扩大就业，除了要保持经济稳定增长并积极改善经济增长的就业含量外，还必须要大力提高劳动者的素质和技能。“十一五”时期国家将加大对各类劳动者的培训力度，基本建立起规模宏大、转移齐全、梯次合理的技能劳动者队伍。到“十一五”期末，全国技能劳动者的总量将达到1.1亿人，其中，技师和高级技师占技能劳动者的比例将达到5 % ，高级工的比例将达到20%。不断提高劳动者就业能力已经成为扩大就业的关键所在。
    第三，着力构建和谐劳动关系。劳动关系的调整已经到了刻不容缓的地步。“十一五”时期将会从两个方面加快劳动关系调整的步伐。一是通过不断完善劳动法规体系，加快劳动关系调整的法制化步伐，规范收入分配秩序，不断提高劳动者的收入水平。二是要加大劳动法规的执法力度，基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络。
    第四，积极推进劳动力市场的一体化。劳动力市场的一体化建设是解决就业问题的长效机制。“十一五”时期国家将大力促进劳动力市场的一体化建设的步伐。一是建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除就业歧视。二是要建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系。三是要加大对劳动者技能培训的力度，逐步形成多渠道、多层次的技能培训体系。四是要加快完善社会保障体系，增强社会保障功能。各类社会保险的覆盖面要扩大，统筹层次要提高，同时，还要积极探索建立与农村经济发展水平相适应的农村社会保障制度，并考虑社会保障制度在城乡间的联系和衔接问题。
    就业和社会保障既关系到效率，也关系公平。纵观世界各国的经验可以发现，一些国家由于劳动力市场过于僵化，经济竞争力被削弱；但也有国家因劳动力市场过分灵活而导致贫富差距拉大和不平等现象加剧。只有兼顾到保障水平、市场灵活性和稳定性以及经济增长之间关系的劳动力市场才会既有助于维护社会稳定，同时也有利于经济发展。“十一五”时期仍然会是我国经济社会快速发展的时期，我们应该抓住这一有利时机，努力探索具有中国特色的劳动力市场新机制。
    文章出处：中国劳动保障，2007年第1期