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会员注册摘要：建立农村养老保障体系，业已成为稳定农村乃至国家秩序，完善社会主义市场经济，建设中国和谐社会的重要步骤。本报告利用调查获得的第一手资料，针对民族地区农村老年人口经济来源和收入、家庭子女供养水平、老年继续从事力所能及劳动和劳动报酬、老年人口健康与医疗保健等现状，以贵州黔东南州少数民族地区的农村老年养老保障状况为背景，对民族地区农村养老保障体系的建立和完善进行初步的思考，阐述了建立民族地区农村老年养老保障的必要性，以及现阶段民族地区农村老年社会保障存在的问题。报告还介绍了建立以政府为主导，基层组织和民间组织为辅的农村养老方式，以及国内外农村养老方式可借鉴的经验，提出了构建民族地区农村养老保障体系，以适应民族地区农村经济发展和社会稳定的建议。
前 言
进入2l世纪以后，老龄化已不再是发达国家独有的人口现象。一些发展中国家的人口再生产类型，已发生根本性的转变，65岁以上老年人口比例已达到或超过了7％，开始步入老年型国家。展望未来21世纪上半叶，老龄化将呈加速推进态势，“银色浪潮”将席卷全球。中国作为当今世界人口最多的发展中国家已步入老龄化国家行列，这对中国的人口变动，以及经济、文化、社会发展的影响是不可低估的。建立健全社会养老保障体系，对于如何使众多老年人口顺利地走完人生最后阶段，落实国际老年人年设立的 “建立不分年龄人人共享的社会” 主题，有着重要意义。
构建社会主义和谐社会，已成为我们推进社会发展的重要目标，也是社会经济发展的重要保障。而建设社会主义新农村，则是发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容。目前，压在农民身上的“三座大山”——教育、养老、医疗，成为当前社会关注的热点。因此，把农民纳入社会保障体系已经成为我国政府面临的重要课题，全面构思农村养老方式已成为一种迫切需要。目前，我们对农村老年人的健康状况、工作情况、经济来源和数量等方面的情况还知之甚少，对民族地区的农村老年人口的研究并未深入成熟。在对农村目前的养老项目进行重大改革之前，非常有必要进一步了解目前和未来老年人口的特征，同时不能忽略对民族地区的农村老年人口的了解。因此，开展对农村养老保障体系的实证研究，通过民族地区农村社会调查研究取得第一手资料，提出可供政府参考的有价值的研究报告，对探索一条切实解决老龄化问题的出路有着非常重大的意义。
2005年11月28日至12月10日，笔者在参加中国社会科学院党校赴贵州黔东南州民族地区考察期间，通过入户走访问卷调研的形式，以贵州黔东南州民族地区农村的65岁以上老年群体为调研对象，沿雷山县、黄平县、从江县、榕江县的调研路线，对贵州黔东南州民族地区的农村养老保障状况进行了实地考察。本次实地调查，也是中国社会科学院人口与劳动经济研究所“中日老年问题比较研究课题组” 开展全面调研的试点。调查以随机抽样原则抽取100个农户，完成贵州黔东南州民族地区农村的老年人口抽样问卷调查。调查问卷为统一设计的封闭式问卷，内容包括农村老年人口、经济、社会、文化、婚姻、家庭、劳动、活动状况以及当前面临的主要问题和解决的思路等。
全国以及黔东南州民族地区人口概况
“我国现在虽然还处于劳动力黄金时期，但60岁以上人口超过14%，65岁以上人口超过10%，按照国际社会标准，我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。”中国是人口大国，而且是一个农业人口大国。中国80％的居民居住在农村。从这个角度讲，中国社会保障仅仅在城市开展是远远不够的。根据政府公布的数字，农村贫困人口大幅度减少，由1978年的2.5亿人减少到2000年底的0.3亿人，减少了2.2亿人，贫困人口占农村总人口的比重由30.7%下降到3%左右 。中国贫困人口有以下三大特征：第一，社会经济结构特征。绝对贫困人口大多数分布在农村。根据民政部统计，2003年农村人口76 851万人，占全国总人口129227万人的59.47%，其中农村贫困人口为2900万人 。农村居民的衣、食、住、行、生、老、病、死基本上由自己和家庭保证，得到的社会福利和社会救济比较少，因此农村贫困人口无论绝对数量，还是相对数量都高于城市。第二，自然地理区域特征。贫困人口相对地集中分布在自然条件极为恶劣、生态环境脆弱的地区。有592个贫困县多分布在中西部的深山区、老山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区。这些地方发展农业条件差，地处偏远、远离社会经济活动中心，社会服务落后，生活和生产条件差。长期以来，政府实施的户籍制度，束缚了人口流动，随着贫困地区人口自然增长，又使这些地区的贫困问题日益严重。第三，民族地区特征。社会保障制度是国泰民安的稳定器，民族地区农村养老保障制度是我国整个社会保障体系的重要组成部分。民族地区即经济落后的贫困地区，贫困问题突出地表现为少数民族的贫困问题，在2900万农村贫困人口中少数民族人口占了较大比例，不少贫困地区正是少数民族人口居住的地区。
黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部，距省府贵阳160余公里。东邻湖南省怀化地区，南接广西壮族自治区柳州、河池地区，西连黔南布依族苗族自治州，北抵遵义、铜仁两地区。境内东西宽220公里，南北长240公里，总面积30 337平方公里。黔东南州辖凯里市及麻江、雷山、丹寨、黄平、施秉、镇远、三穗、岑巩、天柱、锦屏、黎平、从江、榕江、台江、剑河15个县和凯里经济开发区，共有116个乡、90个镇，其中14个县是现阶段国家重点扶贫开发县。2002年末，全州总人口431.29万人，其中男228.65万人，女202.64万人，分别占总人口的53.02%和46.98%；城镇人口79.88万人，农村人口351.41万人，分别占总人口的18.52%和81.48%；人口出生率17.5‰，人口自然增长率10.8‰；人口密度142.2人/平方公里，密度最大的是凯里市346人/平方公里，密度最小的是从江县97人/平方公里。全州登记在册的少数民族有33个，待认同民族2个，少数民族总人口为347.68万人，占全州总人口的80.61%。其中苗族178.43万人，占总人口的41.37%；侗族135.9万人，占总人口的31.5% 。
建立民族地区农村养老保障体系的必要性
改革开放以来，我国农村经济得到了较快发展，在农民生活水平有了很大提高的同时，农村原有的保障机制受到冲击。现在，我国政府对农村的社会保障问题给予了高度关注，在农村养老保障方面做了许多工作，取得了一些成功的经验，由于受各方面客观条件限制，相对于城镇居民，农民的社会保障相对滞后。特别是中国城乡二元经济结构使中国社会保障制度长期以城镇居民为核心。因此，农村居民较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，只有非常有限的救灾济贫和五保户保障，以至于社会保障在一定程度上成了中国城镇居民的专利。农村养老保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的项目将整个农村人口排除在外。
对农村养老保障问题的长期忽略，事实上是中国社会保障制度改革中的一个不得已的“选择”。农村不仅未能像城市一样确立新型的社会保障制度，而且原有的农村合作医疗制度亦已“结束使命”。随着农村劳动力的合理流动和计划生育国策的推行，原有的以“土地和家庭” 为主的社会保障体系正面临严峻考验，如果依然坚持“就业靠土地，保障靠家庭”，将阻碍农村社会生产力的发展和剩余劳动力的转移。随着市场经济不断发展，农民也同样面临市场风险，并面临同等程度的生活风险。非农化与城镇化进程以及人口转变等客观因素，使农村居民的保障需求提高，特别是现行的农村保障体系已难以承担起全部的需求。而且，建立和完善我国民族地区农村养老保障体系不仅有助于民族地区农村社会稳定，而且有助于其城市社会稳定；不仅有助于当前的社会稳定，而且有助于未来的社会稳定。为此，政府有必要采取一系列相应的政策措施，保证农村养老保障制度改革的顺利进行。
目前,专家学者不断呼吁不能忽视农村养老保障，彻底打破千百年来形成的农民靠天、靠地、靠养儿的生存状况。中国的改革始于农村，为了保证农村经济的发展，必须十分重视农村养老保障事业的发展。以农村最低生活保障制度为依托，加大农村养老、医疗保险改革力度，保障农民养老、医疗合法权益，建立起“低水平、广覆盖”适度保障的新型农村养老保障体系，将广大农民真正纳入整个国家社会保障体系，这是建设社会主义新农村的应有之义。
一、民族地区农村养老保障体系是农村社会长治久安的稳定器
随着改革开放、社会主义市场经济体制的建立，社会保障制度的改革已十分迫切，成为改革成功与否的重要条件。目前农村人口占全国总人口的绝大多数，农业地区的经济发展极不平衡,2900万农村贫困人口至今没有解决温饱问题，而其中农村贫困人口多分布在民族地区。在城市与农村二元经济结构下，农村养老保障水平过低的状况，自改革开放后变得更加严重。联产承包责任制的实行，使农村原有的生产队集体保障功能大大减弱，甚至危及到一些农民的最基本生活保障。在所调查的民族地区农村，广大农民基本处于家庭赡养的自我保障状态，社会保障覆盖面很低。建立健全民族地区农村养老保障体系，关系到农村经济的可持续发展和农村社会的长治久安。
二、民族地区农村养老保障制度是中国社会保障体系的重要组成部分
搞好民族地区农村养老保障建设，既是适应社会主义市场经济发展变化，及时有效地保障民族地区广大少数民族群众基本生活的迫切需要，也是促进民族地区社会经济稳定发展的客观要求。国家重点扶贫县共有551个，宁夏、新疆、内蒙、云南、青海、广西、贵州7 个民族地区（西藏除外）就占215个。黔东南苗族侗族自治州这样的民族地区经济落后，对社会保障而言，就意味着地区财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能力低，从而社会保障基金缺口大、筹集资源贫乏，与发达地区相比，民族地区社会保障的物质基础薄弱，同时经济落后却使社会保障的对象不断增加、保障覆盖面扩大，这就使民族地区健全社会保障制度出现“心有余力不足”的现象，民族地区要完成中央提出的全部脱贫的战略任务尚感困难，更无余力来扩大和提高社会保障水平。在民族地区农村实施合理适度的养老保障制度，是中国整个社会保障体系的重要组成部分。
三、应将农民纳入社会保障到社会保障体系之中
在1978年农村实行联产承包责任制以前，中国农村居民除了依靠家庭保障以外，他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们也可获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农村居民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城市居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。1978年农村实行联产承包责任制以后，传统的集体核算制被彻底打破，农户成为独立自主的经营单位。由于以社队为基础的集体经济瓦解，农民也由此丧失了集体保障。同时，农村合作医疗因其所依赖的集体经济的消失，加上其本身所存在的诸多问题，也相继消失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。尽管改革以后，农民的收入有了明显的提高，但是在保障方面，实际上是出现了后退。随着市场经济的发展和农村社会的发展，农民的生活风险也在不断提高，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市场经济的高费用风险。虽然国家通过给予农民土地使用权而给予了农民一定保障，但这种土地保障作用是十分有限的。
社会保障实行城乡不同区别待遇的一个可解释的理由，是因为农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的方式，已经给予了农民一定的“国家保障”。因而，国家对农民的保障就不再承担更多的责任。然而，这并不能成为将农民排除在社会保障体系以外的足够的理由。即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。长期以来，农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，理应与城市居民一起平等地共享社会经济发展的成果。所以说，国家理应对农民的保障利益损失作出一定的补偿，应该将农民纳入到社会保障体系之中。从国民社会保障的权利角度看，全体国民都具有享受社会保障的基本权利，农民自然应该包括在内。
四、完善农村养老保障制度是社会主义市场经济的重要步骤
中国经济持续高增长，使中国的综合国力不断增强，人民生活水平有了明显提高。但是，城乡的巨大差别、区域经济发展的不平衡、以及有进一步扩大趋势的贫富差距，均对中国社会稳定产生了极为不利的影响。随着我国社会主义市场经济进一步深入，这种不利影响具有日益显性化、矛盾联动性等特征。农村社会的不稳定也比以往任何时候更容易波及到城市，危害也更大。构成我国社会基础的是农村,中国社会的稳定有赖于农村社会稳定。只有在农村实行社会保障制度，才能真正在全国范围内建立起一个可靠的社会安全体系。因此，尽快建立农村养老保障制度，业已成为稳定农村秩序，促进农业生产发展，完善社会主义市场经济的重要步骤。
民族地区农村养老保障体系的现状与问题
一、民族地区农村养老保障体系现状
目前，我国社会保障体系的框架结构分为三个部分。第一部分是由政府提供的最低层次的保障，有社会保险和社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务等方面，资金来源于税收和强制性的缴费方式；第二部分是由保障对象所在企业和个人共同出资，采用团体福利计划形式，由商业人身保险和社会保险机构采取自愿、市场化运作模式，加上政府税收等措施，实现保障水平和出资规模的相对应；第三部分是在第一部分和第二部分的基础上，满足比较富裕的人群对更为舒适的高层次社会需要，是高层次的社会保障。
1．通过调研和资料表明，前面所述第一部分和第二部分保障，在民族地区农村呈现严重不足的状况。
以效率为核心的市场经济体制改革，使中国经济出现了前所未有的快速发展，并取得了巨大成就。中国从一个贫穷落后的国家逐步走向一个繁荣稳定的现代化国家。经济发展水平的迅速提高，为社会发展提供了发展的机遇和条件。因一切发展需要均需要经济或财政的支持。因此，政府的愿望和政府行为常常受到政府财政的限制，政府在社会事业中常常“力不从心”。 在黔东南州民族地区，享受第一部分由政府提供的最低层次的保障和社会救济、优抚安置的是“五保户”。1995年民政部出台的《农村社会养老保险基本方案》的做法是，以个人缴费为主，国家政策支持，集体适当资助，建立个人帐户，即第二部分保障。在黔东南州民族地区的调查，98%的回答是“没钱加入”。另外2%的回答，因为是国家退休干部享有“医药费报销”的待遇。因此说，第一部分和第二部分保障，在民族地区农村呈现严重不足的状况。
2．土地“虚化”，导致养老功能薄弱化。
我国是世界人均耕地较少的国家，随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地也越来越少。而且，随着农业生产资料价格的上升，农业的收益越来越少。在黔东南苗族侗族自治州这样的民族地区，现在仅拥有的土地也面临着退耕还林政策的实施。不仅如此，由于生活水平的提高，农民的基本生活标准也越来越高，农民为维持日常生活的费用支出也越来越大，土地保障正变得越来越弱，越来越次要，甚至出现了土地“虚化”的现象。可见，市场经济不断深入，农民会面临市场风险，同时也面临同等程度的生活风险。由于农民仅拥有土地的一定年限的使用权，如想通过土地使用权的转让来养老几乎是不可行的。
3．城市改革中心地位在一定程度上影响了农村养老保障的开展。
中国经济体制改革始于农村，但中国的经济体制改革的重心在城市。国有企业改革、金融改革、住房制度改革等等主要是在城市进行的。由于改革的重心在城市，这意味着需要社会保障制度加以弥补的主要工作也在城市。这就决定了中国社会保障工作重心在城市，而不是农村。城市改革中心地位在一定程度上影响了农村养老保障的开展，农村养老保障的建立依赖农村社会改革深化和整个社会改革的深化在改革过程中出现了的矛盾冲突。
另一方面，从西方国家的社会保障制度的实践来看，政府已经获得了有关社会保障的上限，但是政府尚不知道社会保障的下限。换句话讲，政府已经知道中国的社会保障程度还不够，但尚不知道究竟需要增强到何种程度是适宜的，社会保障支出占国民生产总值应该达到5％、10％、15％，还是需要20％或以上为好。在社会保障实践过程中，社会保障采取了“不行再建、不够再加”操作思路。由于“福利病”警示，政府不得已采取了一种最低社会保障政策，从而制约了农村养老保障的发展。
二、农村养老保障体系存在的主要问题
从黔东南苗族侗族自治州这样的民族地区来看，农村养老保障体系存在着制度不完善和覆盖面不够的问题。特别是农村老年人存在着经济保障不够，生活水平提高缓慢，就医难，高龄化等问题。在我们进行的100份入户问卷调查中，98%以上的回答是“小病自己找药吃，大病看不起”，一旦患重病需要住院治疗时，几乎都是借钱支付医药治疗费。主要问题归纳为以下几点：
1．农村居民收入与城市居民收入的差距拉大，农村老年人的收入超低。
长期以来，农村养老主要依靠土地资源和传统农业。随着人口的增长，土地开发，农村人均拥有土地面积在下降，农业收入增长与工业、商业、科技产业、金融业、服务业等的差距拉大，农村经济在国民经济中比例下降，社会福利和公益事业投入与城市相比相差甚远。农村人口又多于城市的两倍之多，导致资金不足。2005年对黔东南苗族侗族自治州4个县100户抽样调查显示，65岁以上农户的人均纯收入平均仅为1527.25元。绝大多数收入的来源是靠养猪而得，而不是靠种地来获取。
2．经济条件好的地区和经济欠发达地区差距大，发展不平衡、不稳定。
贵州与浙江比较，由13年前的2.7倍扩大到2004年的5.7倍。2004年农民人均纯收入浙江与贵州的比较为3.45倍，比1991年扩大了0.86倍 。如贵州的黔东南苗族侗族自治州这样的经济欠发达地区，收入超低，根本达不到商业保险的条件。100户抽样调查显示，90%以上的农民认为养老保险费用完全要自己负担，他们不愿参加养老保险，参保率几乎为零，养老保障水平普遍较低。另外从农村养老保险的现实来看，实行的是“保富不保穷”“保小不保老”的方式，根本解决不了目标群体的问题。
3. 仍然以家庭养老为主要养老方式
2005年对黔东南苗族侗族自治州4个县100户抽样调查显示，由子女供养的老人占75%，其中老人的子女外出打工户占53%。也就是说，有一部分老人的养老费用是靠子女外出打工来保障的。在黔东南苗族侗族自治州的人口出生性别比高达125：100，养儿防老观念的传承，导致了人口出生性别比的失调。由此可见，现阶段农民养老的问题仍然是由家庭承担的。
4．集中养老服务设施亟待建设发展
随着老年人口比例快速上升，，“留守老人”、无子女老人、两代老人户增多，进城务工人口的增加，加速了民族地区农村人口老龄化的进程。第5次全国人口普查的数据显示，65岁以上农村人口的比例为7.35%高于城镇的6.30%，农村人口老龄化快于城市。2005年对黔东南苗族侗族自治州4个县100户抽样调查显示，65岁以上老年人口的比例达到8.41%。老龄化的比例明显增加，农民养老的负担越来越重。由于外出打工的农户子女越来越增加，照料“留守老人” 、无子女老人、两代老人户的集中养老服务设施亟待建设发展。应发挥农村非营利组织的作用，建设农村社区保障体系。
民族地区农村社区保障的探讨
社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活困难时给予物质帮助，保障起基本生活的制度 。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度。近年来我国的“农村养老保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等。但从严格意义上，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。
社会保障基本特征包括：1.社会保障的责任主体是国家，社会保障需要由国家或政府统一管理。2.社会保障基金来源于政府财政、单位（或企业）和个人三部分。3.社会保障是国民收入分配与再分配的一种形式。4.社会保障目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境。5.社会保障是在全社会（全国）范围内实行的统一保障制度。6.社会保障是一种由国家强制实行的保障制度。
社会保障体系面向全体社会成员，满足基本的生活保障需求。在此基础上，通过其他保障供给的补充作用，从而实现满足不同人群各自的保障需求。社会保障是社会安全体系重要组成部分，社会安全网以社会保障体系为依托。
一、农村社区保障是农村养老保障最佳替代方式
从社会保障的历史发展与发展理论角度看，社区保障缺乏其相应的社会基础或者缺乏社会性，是其不稳定的一个主要制约因素。在理论上，社区保障更多地与福利相联系，而不是与保障相联系，因此严格的说社区保障是一种社区福利。社区保障是在一定特定社会经济条件下的一种过渡型保障供给形式，最终将被其他的保障供给所替代。
社区保障具有双重特性，一方面具有很强的替代作用，另一方面也具有较高的不稳定性。从现代保障的发展及趋势看，社区保障是在一定的历史条件下的过渡性保障制度。在缺乏社会保障制度的前提下，社区保障是社会最适宜的替代品，社区保障作用的替代性较强。由于保障供给体系的各种保障具有一定替代作用，因而在一定程度上农村社区保障能够替代社会保障而发挥相类似功能。对于民族地区来说，农村社区保障也是养老保障最佳的替代方式。农村社区保障建立与发展在一定程度上能够满足农民对社会保障的需求。通过农村社区保障的建立与发展弥补农村养老保障缺乏的遗憾，是当前社会经济发展水平下，满足农村居民社会保障的需求的一种替代性选择。也是基于中国发展现实，农村养老保障制度起步与发展阶段的一种特殊形式。由于社区保障有一定的局限性，实施农村社区保障，只是一种权宜之计，而非“长久之计”。
二、建立农村社区保障的可行性
目前，在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合上述社会保障的基本特征。无论是农村医疗保健制度、农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的福利制度，与社区经济发展水平紧密相联。它们都不是由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的形式。在目前情况下，我国农村实行社会保障条件尚不具备，而建立社区保障则是可行的。
首先，我国农村社区具有互助的传统。虽然，我国农村也几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来。农村实行改革以来，虽然集体经济体制转变为家庭经济体制，但这种互助行为并没有因此而减弱，相反还有所增强。农村社区保障制度在整体上与农村社会结构和文化相吻合。传统社区互助行为为农村社区保障实施提供了相应的社会基础。
其次，曾经在我国农村被广泛实践过的农村合作医疗制度，为促进农村医疗卫生事业发展，提高农民的医疗卫生服务水平和农村居民的健康做出过巨大贡献。由于各种原因，农村合作医疗最终解体了。农村居民看病难、看不起病的现象又重新出现，农村居民希望恢复合作医疗或能够提供一种新的保障制度。社区保障建立不仅顺应了农民的这种要求，也满足了农民的社会保障需求。在经济落后的民族地区，更是呼唤着“赤脚医生”的归来。对黔东南州侗乡的调查中，其乡卫生院就是合作医疗组织，有3名医护中专学历的人员，在简陋的环境条件下，解决了村民们一般疾病的就医问题。此外 ，在新的形势下，新型合作医疗制度的实施也提高了政府在实行社区保障中的组织和管理能力，为农村社区保障制度的建立创造了良好环境。
再次，随着农村经济体制的改革，尤其是农村乡镇企业的迅速崛起与发展，农村社区经济有了巨大的发展，从而为农村社区保障制度的建立创造了基本条件，为社区保障的建立提供了必要的经济基础。使社区有一定的经济能力能够为社区保障的实施提供必要的经济资助，解决了社区保障基金的筹措这一关键问题。从而使农村社区保障制度的实施的现实可能性大大增加。
虽然在现阶段我们倡导和鼓励建立与发展农村社区保障，但应该指出，农村社区保障只是作为一种在特定历史发展条件下的策略性选择，农村社区保障虽然能够在一定程度上替代社会保障，发挥社会保障类似的功能。我们不能把农村社区保障的建立与发展简单地等同于农村养老保障的建立与发展。农村社区保障应在中国未来社会保障总体框架下规范、有序和适度发展。如果对此缺乏足够的认识，任凭农村社区保障自由、无序地发展或普及，这将对中国社会保障的进一步发展构成障碍，形成结构性缺陷，影响社会保障整体作用的发挥，进而难以实现社会保障促进社会经济发展，促进社会平等和社会稳定的最终目的。
农村养老保障案例
一、黔东南州民族地区的“计划生育家庭奖励扶助制度”
农村养老保障制度要有创新，黔东南苗族侗族自治州实行的计划生育家庭奖励扶助制度，配合国家的计划生育政策，优先考虑解决计划生育户的养老保障问题，是目前中国农村养老保障的有益探索。中国是一个人口众多的国家，又是一个农村人口占多数的国家，所以农民的社会保障是一个大家关注的问题。很多专家都呼吁在农村建立社会保障体系，中国政府特别是党和国家领导人，都非常关注这个问题。但是由于中国幅员辽阔、人口众多，特别是农民很多，目前的财力难以承受。
黔东南苗族侗族自治州实行的计划生育家庭奖励扶助制度是从生育一个孩子或者两个女儿的农民家庭开始，如果做绝育手术后，享受男性在60岁领取养老金，女性在55岁领取养老金的优惠政策。第一，它的目标人群不多，地方政府的财力可以承受；第二，由于这样一部分人群响应政府的号召，控制了超生，为社会减轻了负担，得到群众的认可。因而，公众的可信度很高，大家心里服气，领取养老金的表示很高兴，未领取养老金的也能认可奖励是应该的。第三，这部分目标人群必须符合三个条件：一是生育一个孩子或者两个女儿，二是农业户，三是年满60周岁。目标人群非常容易界定，非常容易操作，不存在任何被钻空子和模糊的概念。再加上“四权分离”的机制，足以保证这个钱及时足额发放到老百姓手上。在黔东南苗族侗族自治州实行的计划生育家庭奖励扶助制度，是构建中国农村养老保障体系和计划生育控制人口的一举两得的新举措。
二、新疆民族地区的“呼图壁模式”
自1998年初起，新疆呼图壁县农保办以保险证质押借款项目为突破口，探索出了一条行之有效的破解地方“农保”工作困局的新路子。呼图壁县实行的是用养老保险证质押贷款办法，就是参加农村养老保险的农民在借款时，经办机构允许他们用自己持有的或借用他人的《养老保险证》作为抵押物，依据一定的程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项可以用于农户发展生产、子女教育、房屋修建、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。是指已参加农村社会养老保险制度的农民，经办机构允许其直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》(下文简称“保险证”)作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、基本医疗等等生产生活中急需解决的重大事项 。其主要功效表现在以下几个方面：
第一，参保农民受益面广，资金使用率高。从1998年项目启动至2004年底，用保险证质押借款的1252户3756人，占全县参保人数的43.37%；累计借款金额为603.3万元，占农民参保资金总量的47.89%。也就是说，在全县参保人员中，超过40%的人参与了保险证质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半。
第二，基金保值增值效果好，且安全可靠。1998年至2004年七年间，呼图壁县农保基金运营收益达759.41万元，年平均利息收入突破百万元。据调查了解，在此期间，以保险证质押借款的农民的还款比例一直保持在99%以上。多年来，全县未出现一户质押的保险证被银行核销顶账的事情。
第三，项目资产效应明显，政策吸引力增强。保险证质押借款在提高农保基金抵御风险能力的同时，也缓解了参保农户生产生活中面临的诸多燃眉之急，如春耕生产缺乏资金，子女无钱上学，家庭成员无钱看病等，极大地激发了他们未来参保的积极性。一些已参保的农民表示：如果这项制度能持续下去，他们将会更加积极参保。而当时未能参保的许多农民则经常向县农保办工作人员打听：“农保”工作什么时候能重新启动，他们迫切希望被制度覆盖。
呼图壁县保险证质押借款项目的成功经验从资产建设的角度审视，保险证质押借款项目的成功，主要得益于在现行“农保”制度中引入资产建设的要素，利用农民所积累的现有金融财富去改善他们的长远生计。所谓资产建设，是指政府有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费。具体而言，保险证质押借款项目的成功要素有：①项目赋予了制度“生产与投资”的功能。保险证质押借款项目突破了现行“农保”制度“再分配与消费取向”的规限，把农民个人账户单一的养老功能转变为具有综合功能的发展账户。在确保实现养老功能的同时，鼓励农民把个人账户上的资金投资于他们当前急需的教育、医疗和其他创收活动。这种功能多元化举措，大大激发了农民参保的积极性。②项目强化了农民对个人账户资金的控制权和选择权。农民仅凭自己的保险证，就可以不受时空限制地支取个人账户中的绝大部分资金，用于解决他们生产和生活中急需的重大项目。在此过程中，农民的参与意识和理财观念也得以形成。 ③项目创建了一个积累家庭资产与本地财富的新循环。保险证质押借款项目把取之农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营。这不仅拓宽了农保基金保值增值渠道，在此过程中也增进了农民个人、家庭和社区的福利。更为重要的是，农保资金在社区内部运行，避免了农保资金通过金融体系流出社区。
呼图壁农保办创造性地走出了一条在中国独一无二、很有推广价值的农村社保运作机制新途径，并得到国家劳动和社会保障部的充分肯定。呼图壁农保的做法“取得了养老保障和发展经济双赢的效果”。 目前，农保办已编写了《呼图壁县农村社会养老保险办法（试行）》一稿，希望能在近期内重新启动农保工作。新疆呼图壁县农村养老保险基金成了农民可以增值的“备用金库”，农民在生产生活中发生急需解决的大事而没有资金时，只需凭《养老保险证》就可以向有关部门借款以解燃眉之急。截至2005年6月30日，呼图壁县农保基金已由1998年上半年的1200.85万元，滚存结余到2280.88万元，其中农保基金累计利息收入1080余万元，平均年收益达到7％以上。2004年末，呼图壁县累计为733位年满60周岁的参保老人发放养老金51.55万元，其中2004年度发放养老金15万元。这一举措，不仅缓解了参保农民生产生活中诸多燃眉之急，而且在促进农民增收、脱贫致富、增进村民互信、贴近干群距离，推进地方经济发展等方面起到了积极的作用。
三、日本的“农民互助共济型”养老保险制度
日本的农民养老年金分为两大部分。基础部分是覆盖全体国民的《国民年金》（1959年4月公布，1961年正式实施），是国家对每个国民的最基本生活给予公平的保障。第二部分是可以任意选择的(农业劳动者年金基金)保险以及(国民年金基金)保险，是农民个人根据个人的土地经营、收入等状况自行选择不同标准的互助型保障，它由国家和民间共同运作。这两种由政府直接和间接运作的农民养老保险，不仅对农民的老后保障而且对农业发展的近代化和农耕土地的保全都极富有成效。1970年，为了稳定农民生活，使农民在获得基础国民年金保险之外，还可以像工薪阶层一样获得一份追加保险，政府颁布了《农业劳动者年金基金法》，并从1971年开始正式推行农民互助共济型养老保险。推出此法的目的不仅仅是为了保护农民的老后生活，同时，也是为了实现农村人口自由流动正常化问题。此外，此项社会政策还意在防止土地分散，鼓励高龄农民转让土地经营权，扩大农业生产经营规模，促进农业的近代化发展。
《农业劳动者年金基金法》规定①，拥有农耕地50公亩(7.5亩)以上的农民具有加入资格。保险由本人和政府财政共同承担。缴纳保险费在20年以上，并在进入65岁之前，将一部分土地的经营权转让给政府指定的农地保有合理化法人的时候，可以领取土地转让补偿养老金加根据缴纳保险费用时间计算的保险金。如果在65岁以后，没有转让土地，仍然坚持务农，可以领取按照国民年金老龄年金规定的金额加缴纳保险费用时间计算的保险金。到2001年，农业劳动者年金基金已对96万农民支付了3.6兆日元的年金，农民老后生活实现了稳定的局面。同时，土地经营权得以顺利转让，接受转让者基本都是30岁前后的年轻人，从而促进了农业经营的近代化发展。有154万公亩的农耕地免于分割，扩大了农业经营的规模，达到了合理保全农耕地的效果。
日本农民养老保险制度的特点：第一，建立包括农民在内的基础养老保险制度，解决最基本的生存保障问题。采取了强制性加入，政府直接管理和运作的方法。以基础养老保险制度为第一平台，再构建第二平台的互助型保险，即农业劳动者年金保险。采取基金管理方式，由政府和民间共同运作，风险共同负担。第三平台则属于自助型的商业保险，由个人选择，个人承担风险。第二，除国民年金保险外，实行任意加入方式。保险标准和规格由个人进行选择，培养农民的参与意识和风险共同承担的责任意识。第三，将土地转让与养老年金挂钩，保全土地和农业资源的分割和荒废。将农业养老年金与农业政策挂钩，通过养老年金政策调节农业人口和农业结构的合理化流动。第四，为使农业后继有人，实现农业经营现代化，政府采取特殊保护政策，从财力、物力和人力上进行扶助。日本达到城市化以后，第五，立法先行。把国家运作的安全性和独立行政法人运作的灵活性结合起来，保证保险基金的活性运转。
建立农村养老保障体系的思考
农村养老保障体系建设的核心是农村养老保障制度，广大农民群众的基本要求与愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养”。因而应尽快制定《农村社会保障法》，对最低生活保障、养老保险和医疗保险三项制度的建设是重点。
一、尽快制定《农村社会保障法》
在政府制度供给方面，应尽快制定《农村社会保障法》，以确保农村社会保障体系得到法律的支持。坚持政府的养老责任，社会养老和家庭养老并重并举，以市场化和社会化为主要动力，建立健全农村养老保障体制和资金支持系统、服务支持系统，实现广大农民群众的基本要求与愿望。政府要承担农民基础养老金的主要财政来源，保险金的支付金额要视农民负担能力来决策。农村养老保障制度要有创新，如前所述，贵州黔东南苗族侗族自治州实行的计划生育家庭奖励扶助制度就是一个新的开拓。
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村养老保障制度的关键所在。目前绝大部分地区在社会救济中还是沿用“不规范、不统一、实施中具有很大随意性”的传统办法，没有建立最低生活保障制度；少数建立这一制度的地区其制度也不够完善。
其主要内容包括：1.科学确定保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是:既要能保障农村贫困人口的最低生活,又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。2.合理筹集保障资金。通过社会救济制度来保障人民群众的基本生活,历来都是政府的职责。因此,保障资金的来源应以政府为主,决不能向农民个人伸手。在实际工作中,保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担,社会捐赠和社会互助等再补充一点。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。3.正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭;因灾病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。另外,还要建立最低生活保障对象的档案,以便及时掌握保障对象家庭经济状况的变化,一年调整一次。4.正确选择资金管理与保障方式。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种:一是将保障资金集中到县一级统一管理,实行专户专账,按时下拨到乡镇统一发放;二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理,村集体负担的资金,可由村集体直接与保障对象签订合同或协议,按时发放。
二、农村养老保险制度建设
在市场机制方面，应进一步健全开发多形式的养老保险市场，如新疆呼图壁县实行的用养老保险证质押贷款办法。我国将跨入老龄型国家的行列，养老问题日渐突出。特别是计划生育政策推选以后，独生子女家庭的增多，使得农村社会养老保障问题显得尤为迫切。因此，在农民温饱问题已基本解决的地方，政府要积极引导农民在自愿的前提下开展社会养老保障试点工作。90年代初以来，我国农村开始推选农村社会养老保险制度，使农民养老的方式开始发生变革。作为一种正在探索中的新型保障制度，它仍需要进一步改革与完善，应力争在短期内基本建立起农村社会养老保险制度。其主要内容如下：
1．养老保险的形式要灵活多样。农村社会养老保险的具体形式很多,按投保人的情况不同可归纳为两类：第一类是普遍保险,即由个人直接向农村社会养老保险机构投保而形成的保险；第二类是职业保险，即与某种职业相关的保险，如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老保险、民办教师养老保险、蚕农养老保险等。
2．正确确定养老保险基金的筹集办法。农村社会养老保险基金的筹集,在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的,这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。针对目前集体补助比重过小、国家扶持微乎其微的状况,应适当提高集体补助的比重,加大政府扶持力度。
3．努力做好养老保险基金的保值增值工作。要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施,逐步使基金运营走向市场,实现基金的合理组合和最大增值。当前,除应注意搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外,还应根据国际上的成功经验,考虑在较安全原则下的多渠道投资。
4．加强养老保险的管理。①要建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度,实行岗位目标管理责任制,强化约束机制和激励机制。②要严格监督和检查，及时向各方面公布有关情况,增加透明度。③要健全实务规程,大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率。④要加强对保险干部和一般工作人员的培训,争取在2～3年时间内将在岗人员轮训一遍,努力提高干部和一般工作人员的管理水平和业务素质。
三、新型农村医疗保险制度建设
发挥农村非营利组织的作用，建设新型农村合作医疗制度。农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度。它在70年代曾一度覆盖了90%以上的农村，但进入90年代以后所剩无几。尽管由于各种原因，农村合作医疗最终解体了，但与此相应的农村居民看病难、看不起病的现象又重新出现，农村居民希望恢复合作医疗或能够建立一种新型农村合作医疗制度。近些年虽有一定程度的恢复与发展，但进展缓慢，1996年，实行合作医疗的村只占全国总村数的17.6%，农村人口覆盖面仅为10.1%。随着农村经济体制的改革，尤其是农村乡镇企业的迅速崛起与发展，农村社区经济有了巨大的发展，从而为新型农村医疗保险制度的建立创造了基本条件，解决了一个关键性问题——保障基金的筹措。实践证明，多种形式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的有效方式，也是促进我国农村卫生事业发展的关键。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出“要积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度的试点工作，逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互相共济制度，确保农民受益。”同时，有条件的地方可逐步向社会医疗保险过渡，力争到2010年全国建立起完善的农村社会医疗保险制度。
四、解决农村养老保障问题的建议
要探讨农村的养老保障问题，首先需要澄清如下几个重要问题。
第一，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础，是社会安定的“稳定器”。
第二，不能对土地的生活保障功能估计过高。根据现行政策，农村土地的所有权并不属农户所有，农民也没有自由转让土地的权力，加之土地的数量有限、种地成本不断上升，而农产品的价格随着国际农产品市场的冲击还可能下降，单纯依靠有限的土地越来越难以维持农村居民的生计，一些农民宁愿抛荒土地或者无偿转让他人耕种也要外出打工，充分表明了土地的生活保障功能早已不能与改革开放初期相提并论。土地提供生活保障的可靠性在持续下降，再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地承包视为可以保障农村居民基本生活(包括养老、疾病医疗等等)的制度安排或者用它来替代农村居民的社会保障制度，显然是不切实际的。
第三，对农村居民社会保障代价估计过高也是一个误区。虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动农村集体组织与农民自己分担责任的积极性，还可以动员社会资源。
第四，不能忽略农村居民日益增长的社会保障需求。在人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外出务工而持续削弱。
第五，在现阶段不能将商业保险视为农村居民可以依靠的生活保障机制。在任何国家，商业保险的营利性质均决定了它是有益于维护富人既得利益的保障机制，它的发展完全取决于保险市场的开发与竞争，取决于保险业务能否给保险公司的股东带来利润回报，迄今为止，还没有任何一个国家(包括发达国家与发展中国家)在城市居民还不能依靠商业保险的背景下能够用商业保险来解决农村居民的生活保障问题的实例。因此，那种指望商业保险来保障农村居民的生活至少在现阶段是不懂商业保险常识的看法。
综上所述，可以得出如下结论：政府负有主导农村养老保障的责任，商业保险在相当长的时期内不可能成为农村养老保障的替代品，建议制定相关政策分类分层解决农村居民的社会保障问题。
1．适应中国工业化进程和农村居民大规模非农化与城镇化，分类分层地解决农民工的社会保障问题。
据农业部统计，2001年中国有7800万农村劳动力外出打工，占农村劳动力总数的16.3％。近8000万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，加上其携带的家属，总人数可能接近1亿人口，这表明农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体。因此，要尽快确立农民工的工伤保险制度。同时，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制。有必要为农民工建立相应的社会救援制度，它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。这种制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。在建立这种制度时，有效的选择应当是官民结合，即除政府承担相当的责任并直接主导外，还需要发挥民间慈善公益事业（非营利组织）的作用。对于养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择。
2．配合国家的计划生育政策，优先考虑解决计划生育户的社会保障问题。
以黔东南苗族侗族自治州现实行的奖励政策为例（参见本报告“农村养老保案例”部分）。
3．其他社会保障政策
包括：一是逐步实现城乡最低生活保障制度一体化，彻底消除济贫政策中的身份歧视；二是完善乡村救灾制度；三是分类建立医疗保障制度，包括医疗社会保险、合作医疗制度，以及必要的乡村医疗救助；四是发展多种形式的民间扶贫济困活动，将乡村慈善公益事业作为重要的补充保障机制加以发展；五是根据农村居民的需要和保险市场的竞争发展，推动农村商业保险的发展。
总之，农村养老保障问题必须引起高度关注，有关部门应根据实际情况采取有效措施，现阶段的必要投入必定赢得以后长久的综合效益。反之，则可能陷入社会风险而难以自拔。中国是一个人口大国，又是一个农村人口居多的国家，农村养老保障是一个需要长期求解的问题。
参考文献
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文章出处：2005国情调研（上），中国社会科学院青年人文社会科学研究中心（编）