结构性减税深刻影响环境税改革

    ——我国环境税改革与结构性减税需要步调一致。现行的增值税改革、资源税改革以及很可能适时推行的消费税改革，都需要为环境税预留空间，减税的力度不仅限于自身税种，还要为税制布局调整留有余地。
    中国环境税改革对于构建低碳发展模式极为重要，其科学设计与有效实施一直备受各界关注。客观讲，我国环境税改革肩负着国际合作承诺与自身发展需要，也受到税制结构调整、环境政策变化以及各方利益博弈的影响。如何引导积极因素的加入，又如何疏导不利因素的干扰，将决定我国环境税改革的成败。
    具体来讲，怎样才能与结构性减税步调一致，如何处理好与既有税费关系，是选择独立型还是附加型环境税，环境税的国际间协调有哪些工作重点，将是未来改革的重点内容。
    结构性减税战略将深刻影响中国环境税改革。自2008年结构性减税政策成为我国税制改革的主基调，从增值税转型改革、个人所得税调整以及资源税改革的动作来看，降低名义税率、减轻宏观税负将成为未来一段时间内税制改革的着力点。然而，我国真正意义上的环境税改革，一来需要通过税收影响价格抑制污染，二来需要筹集环境保护与生态补偿基金。如此来看，环境税改革很可能是一个加税与增支的过程。结构性减税的大背景则很可能给环境税的推行形成制度障碍，可以预见各界的压力与阻力也可能很大。因此，我国环境税改革与结构性减税需要步调一致。其一，明确结构性减税是一个有增有减的制度安排，只要减税比增税多，就可以认为政策的总体趋向是减税。其二，现行的增值税改革、资源税改革以及很可能适时推行的消费税改革，都需要为环境税预留空间，减税的力度不仅限于自身税种，还要为税制布局调整留有余地。其三，环境税改革的目标应该是控制污染行为，补偿治理污染，应该削弱其筹集收入的功能，并向重点行业、重点地区与重点领域倾斜。
    环境税实施是一个取代排污费的过程，同时也要适当配套降低资源税、燃油税、消费税的税率。现行的排污费管理制度一直效果不佳，很大原因在于名义上的按污染排放量收费变成了实际中的包月交费随意排污。环保部门、税务部门、各级政府都加入其中，多头协调困难造成了污染评估、环境治理、收费管理等各种问题，也成为排污费政策没有真正发挥其应有的遏制污染、治理污染的原因。理论研究表明，环境税的作用价格调控机制与排放许可证制度的数量调控机制，是遏制环境恶化的主要工具。国内外政策实践也证明了排放数量管制与污染价格税收的配合才是遏制环境污染的合理化公共政策组合。具体讲，市场化较高的领域可采用环境税来调节，而市场化程度较低的领域，则需要排放权配额制度的规制。此外，我国现行的资源税、燃油税与消费税都有限制资源能源消耗的作用，如汽油等能源类产品征税。从这个意义上讲，税制当中隐含了抑制资源能源消费的税收，但这类收入只是税制当中的基本税种，主要功能偏重于筹集收入，设立之初并未重点考虑遏制环境污染的内容。因此，我国环境税改革要融入整个税制改革的体系，就要对这些与环境税关系紧密的税种做出调整，一方面避免重复征税，形成优化的税制结构；另一方面，适当降低税率，让渡空间给环境税发挥作用。
    独立型环境税与附加型环境税各有优势，我国的现实情形更适合附加型环境税试行，但在未来的整体性税制改革中，仍有必要择机推动独立型环境税建设。我国环境类税费的设计主要依据了征收的便利与管理的有效。研究中的环境税改革倾向于以现有环境类税费体系为基础，逐步规范环境税的科学性及完整性。附加型环境税可体现在流转税附件与直接税附加两种形式。税种设置上则有资源税附加、消费税附加与所得税附加的选择。附加型环境税的合理性与适用性在于可对接现行的体制机制，有利于环境税改革的推出与前进。而长期来看，附加型环境税很可能是通往独立型环境税的一个阶梯。这个阶梯的幅度取决于附加型环境税的设计模式以及推行成果，也取决于我们最终的独立型环境税的建设目标。税制改革的整体推进，中央与地方财税关系重构以及经济发展方式转变，都是推动独立型环境税建设的主要决定因素。
    国际间税制协调很可能将从环境税协调做起，因此环境税改革不仅关乎国内“转方式、调结构”，更涉及国际承诺与税收合作。开放经济视野下各国之间相互依存，国家间不仅有经济合作的交流，更有共同保护环境、协调制度安排的责任。2008年开始的碳关税及碳税讨论波及世界各国。作为目前世界上温室气体排放总量最大的国家，我国环境税改革受到自身经济发展阶段的约束，也受到了国际范围内税制协调的影响。应该讲，环境税是人类遏制全球气候与环境变化的主要政策工具，各国之间的协调只会进一步增强。欧洲各国的碳边际调整税试点开始于上世纪90年代，欧盟与美国之间的碳税合作也在2008年之后逐步加快，澳大利亚则通过资源税改革变相形成了环境类税收体系，这些事实都说明各国为自身发展与国际协调做了准备。因此，我国的环境税改革应该有更广阔视野，减排承诺、国际间碳税设立以及碳关税“威胁”，都需要我们自身的税制结构有低碳税制的特色，建设符合我国发展阶段、税制结构以及转型需要的环境税税制。
    发表于《中国财经报》，2012年5月29日。
    来源：http://www.cfen.com.cn/web/meyw/2012-05/29/content_870848.htm