环境规制促进产业转型：浙江上虞的经验与启示

杭州湾上虞经济技术开发区位于浙江省绍兴市上虞区，地处杭州湾南岸，2013年11月获批国家级经济技术开发区，是上虞区经济的增长极。2016年，开发区工业总产值超千亿，占上虞区的比重约50%。精细化工产业是开发区最重要的支柱产业。2016年，化工行业产值占开发区总产值的60%。其中，染（颜）料及其中间体企业产值占开发区总产值的30%。开发区重视环保基础设施建设，建有22.5万吨/天处理能力的污水处理厂一座，建有3万吨/年危废焚烧项目、9万吨/年危废填埋项目、5.5万吨/年一般固废填埋项目、两家集中供热电厂（含一家垃圾焚烧电厂）。
    环境规制促进产业转型的主要措施和效果
    杭州湾上虞经济技术开发区管委会把生态环境保护列入园区管理的重中之重，强化环境规制，倒逼企业落实整改工作，激发企业环保意识，促进化工企业转型。杭州湾上虞经济技术开发区严格环境规制，促进产业转型的措施主要有三个方面：
    从末端治理向源头减量转换，加大环境治理设施投入
    2004年前企业基本上废气直排，2004年启动废气整治工作，2007年实施化工行业专项整治，2008-2012年连续四年开展环境质量提升年活动，2009-2011年开展重污染高能耗行业专项整治，2015-2017年开展科学治气专项行动。前期的工作侧重于企业的末端治理，包括废气的焚烧炉、污水站等末端治理设施的建设，近年来工作重心向源头减量转换。美诺华公司2016年投入资金1500万元，购买进口装备，建设RTO（蓄热式热力焚化炉），加强废气末端治理，提升废气处理效率；2017年整体投资2500万元，将老污水站推倒重建，新建污水站可处理新老厂区产生的污水，设计日处理量1000吨；在生产车间设置预处理系统，采用降膜吸收、酸吸收、碱吸收等形式，加强污染物排放的源头控制。新和成公司按照源头削减、过程控制、末端治理的清洁生产方针，环境管理重点从末端治理向生产工艺和研发设计阶段转移，2016年环保支出6800多万元，2017年逾期利润3亿元，其中环保支出超1.5个亿，先后完成了污水站重新加盖、焚烧炉二期、污水站二期扩容等项目建设。
    从落后产能淘汰向强化整治提升转换，渐进式加大环境规制强度
    通过2006-2008年第一轮“811”化工行业整治、2009-2011年第二轮“811”化工行业整治、2012年铅酸蓄电池行业整治、2013-2014年化工印染造纸等四大行业整治等措施，切实推进落后产能淘汰和低小散企业整治，压缩重污染企业的生存空间。
    近年来，环境管理重点转向强化整治提升。2015-2017年开展科学治气专项行动，2017年启动“蔚蓝园区”行动，工作重心从废气治理向异味整治转换。实行严格的雨水、污水分流，对化工企业厂区雨水收集系统进行监测监管，降低了主要河道COD（化学需氧量）浓度。2014-2017年，119家化工企业累计投入资金1350万元，建设企业清下水（雨水收集）智能系统，在清下水排放口配套建设智能监控设施，无雨天关闭阀门，在降雨量较大时快速打开阀门，自动同步启动采样装置，监控清下水口外排水质，监控企业在夜间及其他特殊时段利用清下水偷排、漏排污水行为。2014年，开发区管委会启动了化工企业标准化建设工程，通过新建项目高标准建设、优势企业高品质重建以及工艺装备落后项目的倒逼改造，全面推进化工企业标准化建设。中贤化工公司收购了低效退出的企业芳华化工，全厂推倒重建，生产车间重新设计、重新建设，一期建设已收尾，总投入达2.1亿元。目前开发区已有23个项目（车间）实施推到重建或新建，6个项目已投产，成为开发区新的增长点和竞争力。
    强化环境规制与引导产业转型相结合
    开发区管委会在强化环境规制、倒逼产业转型的同时，采取了一系列措施，按照集聚提升一批、兼并重组一批、关停淘汰一批的原则，引导化工产业转型升级。2017年7月，开发区有34家化工企业停产整顿，11月26家企业低效退出化工行业转型其他非化行业，13家企业完成兼并重组，80余家企业开展了新一轮安全、环保、消防等综合整改提升。据估计，本次整改将以推倒重建为重点，推倒车间至少在50间以上。
    引导产业转型升级的具体措施可归纳为五条：拉长，做高，调优，循环，融合：一是拉长，鼓励原有的制药产业向成品药、生物医药延伸，形成生物医药产业集群。鼓励原有的基础材料产业向新材料方向延伸，形成新材料产业集群；二是做高，在已有行业龙头企业的带动下，搭建创新平台，加速人才、产业、资本、科技等创新要素集聚；三是调优，坚持把医药化工、涂料、日用化工等新领域的精细化工业作为园区发展的主导产业，将招商引资转变为招商选资，对产业关联度低、环境污染重、安全隐患大、产出贡献低的项目进行严格的入园控制；四是循环，形成以企业为核心的微观层面、以产业共生体为核心的中观层面和开发区整体层面三位一体的循环经济体系；五是融合，开发区的现代服务业区块为高端技术的产业化提供服务性支撑，形成以产兴城、以城促产、产城融合的发展格局。
    环境规制对于化工企业转型的促进效果主要体现在两个方面：一方面，源头减量和末端治理的环保设施投资促进了企业清洁生产，改进了生产效率和安全管理，节约了生产成本和环境成本。据新和成公司统计，污泥减量化、密闭化、连续化处理项目可产生年效益112.8万元，焚烧炉提升项目可产生经济效益335万元，525车间的间歇工艺程序化操作可产生经济效益304万元。国内染料龙头企业龙盛集团原高浓度母液废水采用石灰中和，产生大量污泥（危废），填埋费用高达1800元/吨，2013-2014年通过新上MVR（机械式蒸汽再压缩技术），将氨水通入强酸性废水副产硫酸铵，污泥减量82.5%，不仅大大降低污泥填埋处置费用，还产生副产硫酸铵经济效益。据企业统计，现有生产产量，按原污水处理方式将产生近亿元填埋处置费用，按现有处置方式虽增加了MVR设备，蒸汽使用量增加，但总体运行成本节约8210万元，即节约了公共基础设施占用容量也产生了显著的经济效益。另一方面，随着全国范围内环境规制强度的加大，环境规制强度和环境成本实现了均衡化，由于环境规制强度不同引起的不公平竞争格局得到了缓解和扭转，产品在市场上具有明显的竞争优势，市场行情有所抬升，均给留存企业带来了显著的经济效益。2017年1-10月，开发区总产值较去年同期仍保持两位数增长。
    环境规制促进产业转型的理论支撑
    环境经济学理论的波特假说认为，适当的环境规制可以刺激企业进行更多的创新活动，技术创新将提高企业的生产力，抵消由环境规制带来的成本上升，提高产品质量，增强企业竞争力，从而有可能使企业在国内国际市场上获得竞争优势。
    已有的关于波特假说的实证分析结果，归纳起来有以下几点：一是只有环境规制强度跨越特定门槛值时，才能发挥创新补偿效应。这是因为，环境规制强度较弱时，企业往往会重视污染治理，追求短期的利润率，从而降低企业的研发力度。环境规制强度提升后，部分企业退出市场，市场集中度提高，在市场上存留下来的企业往往更重视技术创新。二是注重污染治理投资的环境规制对企业技术创新产生了激励效应，征收排污费会增加企业生产成本，对企业技术创新产生了挤出效应，不利于促进企业技术创新。三是波特假说在人均GDP较高的东部地区得到了很好的支持，但在较落后的中西部地区得不到支持。这是因为东部地区区位条件好，集聚经济效应显著，对企业的吸引力较强，企业经营能力也较强，所以企业有意愿有能力进行更多的创新活动。
    上虞经验的借鉴意义
    杭州湾上虞经济技术开发区是检验波特假说的一个典型案例。上虞开发区利用环境规制，促进产业转型的经验主要有五条：
    树立和践行“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的理念。随着化工企业入驻数量的不断增加，也曾经出现大气污染和水污染问题日益凸显的问题，开发区管委会把生态环境保护列入园区管理的重中之重，认识到宁可经济增长速度慢一点，也要实现环境质量达标，环境质量达标有利于园区可持续发展，坚持抓环保基础设施建设、抓环保投入加大、抓安全环境整治、抓科技监管，切实践行了“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的理念。
    严格环境执法，铁腕治污的决心不动摇。在不断强化环境规制的过程中，曾经出现过部分化工企业由于成本上升、生产环节开始向安徽、江苏、山东等地转移的问题，开发区管委会严格环境执法、铁腕治污的决心没有动摇，一方面坚持落后产能淘汰和低小散企业整治，压缩重污染企业生存空间，另一方面坚持要求企业采用新技术、购买新设备，加大环保基础设施建设。
    注重环境污染治理投资，而不是简单的征收排污费。从化工企业的生产过程和生产工艺到厂区的雨污分流和雨水收集系统，从末端治理设施到源头减量设备工艺改造，均要求企业加大环境污染治理设施投资。2003年至今，园区内企业环境污染治理投资累计已近40亿元。注重环境污染治理投资对企业技术创新产生了激励效应，与波特假说的理论研究结论具有一致性。
    采用现代科技手段，实现环境管控的科技监管。开发区已建成环保科技监管集成平台，涵盖82家重点企业的污染源在线监测监控系统，省控以上企业全覆盖，24小时全过程监测，关注重点污染隐患，实现人工监管向智能化监管转变。已完成70家重点企业刷卡排污系统建设，一旦排污量超过规定量，企业排放口阀门将自动关闭。实行严格的雨水、污水分流，安装企业重点区域清下水（雨水）排放口智能化监控系统建设119家127套，重点企业外排水质情况都在环保部门24小时实时监控中。
    环境规制早起步早主动，渐进式加大环境规制强度。上虞在较早时期开始对化工企业实施环境规制，并逐步加大环境规制强度。目前上虞对化工企业的环境规制已经达到国内最严格的水平。化工企业对环境规制的响应启动较早，经过多年的努力，已经能够适应严格的环境规制。在当前全国范围内强化环境规制的背景下，上虞的化工企业通过企业自身的努力，消化了环境治理成本，在市场上形成了明显的竞争优势。有些化工企业经营者说，我们感谢环保局，如果不是环保局当年的坚持和严格要求，现在企业就不容易适应严格的环保要求，我们起步早，现在市场上占到便宜了。
    【本文作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授、博士生导师】