张国庆：我国自由贸易试验区的建设与发展问题

    摘要：党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。我国自贸试验区在“1+3+7”基础上，又将形成“+海南”的新格局。在当前形势下，面对党和国家新的要求，我们必须结合工作实践，认真总结经验，突破固有思维模式，按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式，把扩大开放与体制改革相结合，把培育功能与政策创新相结合，建设与国际投资、贸易通行规则相衔接的自贸区制度框架，把自贸区和自贸港的建设不断推向前进。
    关键词：自由贸易区自由贸易港扩大开放
    作者简介：张国庆，中国世界贸易组织研究会外经贸咨询顾问委员会委员、商务部原驻上海特派员。
    文章来源：《全球化》2018年第7期
    2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布了一件大事：党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。中共中央、国务院发布了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，赋予海南经济特区改革开放新使命，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。这是上海自贸试验区成立近5年来，国家的又一重大战略举措。这几年来，自贸区和自贸港一直是热度未减的研究课题。在当前形势下，面对党和国家新的要求，如何更好地应对严峻挑战、坚持改革开放、推进自贸区建设？我们必须结合工作实践，认真总结经验，突破固有思维模式，把自贸区和自贸港的建设不断推向前进。
    一、自贸区和自贸港建设是扩大开放的选择
    自我国在上海首次设立了自贸试验区后，广东、天津、福建，以及陕西、四川、重庆等10省市也相继设立了自贸区。现在，我国自贸试验区在“1+3+7”基础上，又将形成“+海南”的新格局。这是我国不断深化改革、扩大开放的新举措。近5年来，自贸区的建设和发展，其脉络让我们清晰地看到，这种建设为对外开放以及给当地经济发展带来新的变化，注入新的活力，主要表现在以下几个方面：
    一是推动了体制改革。以上海为首创的自贸区，在实现政府职能转变，减少审批事项，以制订负面清单为依据，形成一个开放透明、以备案制为主的投资管理体制，提高工作效率等涉及体制机制的制度改革方面，制定了一整套符合国情要求的新的政策和法规。这些改革成果已经推广至所有的自贸区，并成为各自贸区的普遍做法，进而影响到全国，成为可复制、可推广的改革开放的实践经验。
    二是推动了经济开放。自贸区的开放，主要选择在金融、航运、商贸、专业、文化以及社会等6大服务领域18个行业的开放，几乎涵盖了除银行业、信息通信服务外所有的经济领域，这对我国经济领域的进一步开放，提供了一个可供借鉴的试验田和示范区。尽管各自贸区开放侧重点有所不同。如，上海自贸区发挥创造经验、引领和辐射的作用，广东立足于粤港澳大湾区合作，天津带动华北地区，福建重点开展闽台合作、起到海上丝绸之路支点作用，浙江定位大宗商品，河南定位国际物流分拨，湖北对接中部崛起和长江经济带，四川、陕西重点为内陆开放，辽宁则打造东北老工业基地开放新引擎。这种遍布全国、“多点开花”的自贸区格局，不仅带动了各地的进一步开放，而且承载着以开放倒逼改革的重要使命。
    三是推动了贸易增长。在我国经济进入新常态，局部地区外贸出口增速放缓、下滑甚至负增长的形势下，凡是设有自贸区的所在地，外贸出口几乎都保持了正增长。在2017年全球前20大集装箱港口排名中，上海港（第一）、深圳港（第三）、宁波—舟山港（第四）、广州港（第七）、天津港（第十）、厦门港（第十四）以及大连港（第十六）等7个港口榜上有名，他们都分别位于各自贸区，反映了当地对外贸易的繁荣程度，也反映了自贸区所起到的正效应。
    四是推动了能量聚集。自贸区也加速了新业态的集聚。上海自贸区成立至今，注册企业超过5万家，其中外资企业超过70%。在引进外资和外贸进出口方面，均占全市超过40%的比重。新设企业中大部分实现了税收产出，全年贡献的税收已达百亿元。包括地区总部、亚太营运商、营运中心等在内的几百家总部，在经济中发挥着引领作用。天津自贸区新登记市场主体4万多家，注册资本达1.5万亿元人民币。金融租赁份额在全国比重较大，飞机租赁、船舶租赁占80%以上，特别是飞机租赁在世界上与爱尔兰平分秋色，有后来居上之势。广东自贸区南沙片区新增企业也超5万家，市场活力显著增强。福建自贸区区内新增企业近7万家、注册资本达14870亿元人民币。其他几个自贸区尽管设立时间不长，但新设企业大都已超过上万家。从吸引外资看，截至2017年初，仅上海、广东、福建、天津4个自贸试验区，累计设立外资企业12712家，吸收合同外资11357亿元人民币，以1/20000的国土面积吸引了全国1/10的外资。同时，在有的自贸区，一些交易中心和功能平台已经启用，所集聚的各种能量开始爆发。自贸区已成为我国推动对外开放的重要动力，是我国在新时代，探索新路径、创造新经验的重要平台，其意义对我国今后的发展影响深远。
    二、自贸区和自贸港建设的基本要求和任务
    国家对自贸试验区建设的总体要求，是按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，来建设与国际投资、贸易通行规则相衔接的自贸区制度框架。2013年至今，国务院经过四轮批复，现已形成共计12个自贸区的新格局。这些自贸区将各具特色，其承担的试验任务和内容也将各有差异，它们将共同构成新时代中国对外开放的特色，成为引领新时代经济发展的新引擎。
    一是大胆创新、发挥引领作用。自贸区的各项发展要走在全国的前列，只有在发展理念、思想观念上有新的突破才能实现。对于自贸区如何更好地发展，我们正在走一条中国特色的发展道路，毕竟经验会有些不足，因此，我们必须向世界学习。其发展路径也许有迹可寻，那就是：“引进、吸收、消化、再创新”。这就是把国际上一切有利于自贸区发展的成功经验都拿来，与我国自贸区建设的具体实际相结合，形成具有中国特色、又有自贸区特点的对外开放新模式，从而打造国际竞争的新高地，丰富和增强参与国际竞争的新能量。在这些方面，自贸区已获得了许多成功经验，但要继续领跑，还是需要有新的突破才行。具体而言，要处理好各个自贸区在中国整体对外开放中的定位，同时向国际高标准看齐。一方面，可复制、可推广要求服从我国国情和整体改革的方向；另一方面，能否与外部世界无缝接轨、顺利互动，是检验自贸区的政策设计是否符合国际标准，自贸区仍然需要继续重在体制机制调整、管理流程再造、模式发现和机制创新。
    二是落地做实、注重发展质量。2017年，上海财经大学公布了一个自贸区指数，根据有关经济数据得出的结果：上海自贸区指数为81.35，广东、天津和福建分别为80.58、79.71和79.90，其他后成立的自贸区与上海发展差距也在缩小。这表明各自贸区在相互学习、复制推广、推动便利化、加快政府职能转变等方面，开展了大量的工作，特别是在特色创新方面，取得了进展和成功。在当前国际经济大环境较为困难的情况下，从实践来看，我国前三批11家自贸区由于营商环境改善，在招商引资方面都有不俗的表现。但也要看到，成立最早的上海自贸区离满分也尚有距离。还有一些自贸区，由于能力受限、创新不足，与国际交往的能量较弱，自贸区作用未能充分发挥，主要表现在缺乏企业龙头、贸易资源、各类人才和基础设施，内在活力缺乏等。因此，未来自贸区发展的方向，应该进一步注重质量，通过制度创新，提高有效供给，特别是从经济全球化的发展趋势和高度，去把握自贸区的未来发展，配合国家战略，实现创新驱动的增长模式、内外联动的合作模式、有质量高效益的发展模式。
    三是效率优先、提高便利程度。贸易便利化是区别是不是自贸区最显著的特征。尤其是涉及通关的海关、检疫检验等部门的便利化改革，是自贸区改革的重中之重。上海自贸区自成立以来，通关效率大为提升，进出境时间较全关区平均水平分别缩短78.5%和31.7%。已取消、下放、让渡多项审批事权或限制，企业注册登记工作日从40个缩短到3个，大大提高了办事效率。北京、河北企业通过天津自贸区港口进出口货物，通关时间可缩短至3天，通关成本减少近30%。浙江全力推进全产业链投资贸易便利化；湖北深化“马上办、网上办、一次办”“放管服”改革；四川率先推出多式联运“一单制”；这些贸易便利化措施，大大提高了企业、消费者的通关效率，节约了交易和流通成本。但也必须看到，在贸易便利化的海关通关方面，我们还有很大差距，有资料显示，如果从国际比较看，我们通关效率水平总体居于中等水平，比新兴经济体好、与发达国家比仍有不足，还有许多可改进的空间。
    三、自贸区和自贸港建设进一步发展的建议
    2017年下半年，上海率先在全国提出了建设自由贸易港，为什么要设立自贸港？因为在具体工作中，发现港与港之间、物流与物流运输方式之间，还有诸多不便，影响了效率。所以，希望能够对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线管住”的贸易监管制度。并根据国家授权，在有效防控风险前提下，依托信息化手段，取消或最大程度简化入区货物管制措施，简化一线申报手续，实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度。很明显，这是对自贸试验区工作提出的进一步要求。
    自贸港建设首先应该是港的概念，港是贸易货物运输、交易、交割的所在地，功能主要是流通，而不是投资；其次是区的概念，这个区因港而生、因港而兴，只涉及贸易流通、物流、金融等相关支撑服务设施，不涉及投资、制造业，不能无限扩大。所需要解决的是如何让贸易更加自由、便利、通畅，使自贸港能够成为减少环节、降低成本、提高效率，高效配置资源的地方，进一步解决不符合自由贸易的体制、机制、税收和管理上的问题。结合自贸港的建设，提出自贸试验区当前需要注意解决的几个重点问题。
    一要重视公共服务水平。与发达国家相比，我国自贸试验区建设的实践还处在探索之中，与国际高标准相比还有差距，必须提高我们的公共服务水平。这种水平体现在：是否开放、协调、规范和便利化。效率体现在：是否依靠信用监督与自治自律，自贸区运行主体的是企业，而不是监管者。共同的要求是：透明度和合规性。前者是对监管机构提出的要求，后者是对区内企业的要求。检验是否成功的标准是：全球高端要素是否愿意来这里集聚。我国的自贸试验区要建成更高级的平台，就需要打造集聚各种外部要素的能力，在当地和周边经济发展中发挥引领作用。当前存在的主要问题是，自贸试验区自主权明显不足，要进一步改革和做些改进，都需要报批才能够进行。涉及中央部门事权的，不报批根本行不通。我们既然允许自贸试验区先行先试，就应该大胆放手让他们实践和探索；既然要开放，如果自贸区的工作系统不适应发展需要，就应该有自我更新和升级的能力；我国自贸区仍然有不少这样的问题要去解决。应该清醒地看到，很多在我们这里成为问题的，在其他国家的自贸区根本不是问题。我们能否对自贸试验区的工作也实行备案制，除明确规定自贸区必须报中央部门审批的事项外，自贸区要开展的其他工作，进行备案后，中央事权单位没有明确反对就可以自主进行。
    二要提高贸易自由程度。无论哪种自贸区，既然称为自由贸易，就应该具有充分的自由度。全球上千个自贸区，尽管定位不一样，功能也千差万别，但有一点是共同的，
             其管理是按“关外”进行的。提出事中事后监管是对的，但必须明确这是关外，监管部门除了服务，对很多市场运作的事项基本上是不管的，自由度极大。这就是自贸试验区处于“关外”的特殊性，不能按“关内”的思维或模式来设计和管理“关外”的事务。我们要提高自贸区的开放度，就必须重视企业在自贸区里面活动的自由度，吸引那些对自贸区有高标准高要求的国际资源到区内发展，提高区内企业的活力和竞争力，惠及经济发展。
    三要补齐贸易功能短板。这种贸易功能就是基本条件。设立自贸试验区有四点基本要求：第一，本身要有较大的贸易规模。至少需有上百亿美元的贸易流量。第二，要有一群贸易主体。而且这群贸易主体能够充分整合周边的进出口资源，在自贸区的贸易中发挥重要作用。第三，要有完善的交通设施。也就是要有港口、机场、铁路、物流、仓储等能够满足贸易的基础功能设施。第四，要有广阔的腹地和辐射区域。能够带动周边的经济和产业的发展，周边的经济和产业能够支撑该自贸区的成长，这是经济布局的需要。应该说，现在各自贸区的发展是参差不齐的。对有些自贸区来说，补足贸易功能欠缺需要下大功夫。
    四要思考税收是否合适。坦率说，我国自贸区现行税率有点高，不利于吸引国际优质资源。迪拜自贸区，于1985年成立，50年免征企业所得税，没有个人所得税，进口完全免税。6年前英国《金融时报》对世界1200个自由贸易园区进行了评比，迪拜获得第一名。新加坡17%的所得税率、中国香港16.5%的所得税率，我们不能相差太多。尤其是新设立的海南自贸区，如果还是按上海自贸区的税率，就很难获得别人青睐！上海自贸试验区内的企业所得税率按现行规定：如果原来就在区内的综合保税区的企业，还是按照综保区的税率（17.5%）；不在综保区但在自贸试验区的企业，税率与全国企业一样（25%），没有优惠。以前上海在报方案时提出的税率是15%，但没有实现。我们要建设具有国际水准的自贸区，显然需要重新思考自贸试验区的税率。
    五要考虑负面清单缩表。目前，全球近80个国家采用了“负面清单”管理模式。上海自贸试验区制定的负面清单，现在已成为全国各自贸区的工作指引。负面清单从2013年起，几乎每年（除了2016年外）都要调整和修改，2013版190项，2014版减少到139项，2015版减少到122项，2017版再减少到95项。上海自贸区推出的负面清单，其实是为全国设置投资防火墙。如，上海和其他自贸区根本不会设在矿区，但负面清单有矿区的内容；还有农业，上海自贸区土地那么紧缺，成本那么高，基本不会有人在此投资农业，但负面清单也有农业的内容。结果导致负面清单内容很多，不利于“高度开放”。有资料表明，目前世界上负面清单最长的是韩国，但如果拿我们的负面清单去比较，比韩国还长。这说明负面清单有再次缩表的必要。2018年6月30日，2018版负面清单正式发布，长度进一步缩短，减少至45项，在农业、采矿、文化和增值电信四大领域采取更为开放的措施。
    国际经验表明，游离于国际经贸秩序之外的大国难以成为真正的强国，美、英大国当年的崛起也都是伴随着国际经贸秩序的剧烈调整，未来中国要由当前的经贸大国向强国转变，必然离不开对接国际经贸秩序的调整与优化。在这方面，应重点研究高标准国际经贸规则，推动自贸区和自贸港的深入实践，迎头赶上，这既是中国改革开放40年的重要经验，也是世界各国的通常做法。