生机勃勃还是秩序井然？——现代美国总统领导风格的两种传统

    原文发表在《中国领导科学》2019年第5期
    生机勃勃还是秩序井然？——现代美国总统领导风格的两种传统
    肖河
    美国总统的领导风格是美国政治学界一个经久不衰的话题。虽然美国制度化水平较高，还存在强有力的国会和庞大的官僚机构，但每一任美国总统仍然能够有效地按照自身的偏好和需要塑造政府的决策机制。其法理依据是美国的宪法理论 ：总统和副总统是行政部门中唯一两位由选举产生的官员，他们是行政部门合法性的唯一来源。从这一意义上说，整个行政部门的权力都来自于总统的授权，不存在独立于总统之外的合法性来源。
    一、美国总统领导风格研究的基本路径
    美国总统的领导风格是美国政治学界一个经久不衰的话题。虽然美国的制度化水平较高，还存在强有力的国会和庞大的官僚机构，但是每一任美国总统仍然能够有效地按照自身的偏好和需要塑造政府的决策机制。这是有其法理依据的。根据美国的宪法理论，总统和副总统是行政部门中唯一两位由选举产生的官员，他们也是行政部门的合法性的唯一来源。从这一意义上说，整个行政部门的权力都来自于总统的授权，不存在独立于总统之外的合法性来源。严格来说，总统本人是美国政府体系中的唯一决策者（decision maker），而其他官员都可以称为顾问（adviser），由总统提名产生。例如，根据宪法国务卿就是总统的外交事务首席顾问（chief foreign affairs adviser）。[1]依此类推，在国务院等各个具体行政部门中，获得了总统授权的各部长在各部门中都拥有充足的合法性和人事权。这样一来，美国行政部门就构成了一个权力链条明晰、包括总统在内的每一级主要官员都拥有充分人事权的整体，这就是根据宪法精神、经过不断合理化改造后的现代美国总统制。[2]
    所谓美国总统的领导风格，就是其组织和利用其庞大顾问体系的方式。对于这一方式，国会是做出了一些限制的。例如，所有的联邦行政部门（executive department，也就是国务院、国防部等“部”）、大部分管理局和一些委员会都是由国会通过立法设定，其地位（例如是否拥有内阁席位、是否能够直接接触总统）和职责都是确定的，总统不能随心所欲的加以调整。但是，总统可以决定让其中的哪样部门真正参与到内圈（inner circle）的决策当中、让哪些部门在决策中提供有效的信息输入以及让哪些部门能够在职责重叠的议题上掌握主导权。[3]简而言之，总统虽然很大程度上不能直接调整行政部门中的一个行为体，但是却可以有效地塑造它们之间的关系，而关系直接关系了整个顾问体系的运作方式。至于为什么不同的总统会有不同的领导风格，则需要进一步溯及总统的性格特征和先前经历，例如总统的权力控制欲和认识复杂性。根据这两个因素的高低组合，就可以将美国总统的领导风格分为四类。在不同的领导风格之下，行政部门的官僚政治和决策模式将截然不同。[4]在这里，本文将简化自变量，抽取两种大相径庭的现代美国总统的领导传统，以作为更加简洁和清晰的历史和理论对照。
    二、罗斯福和肯尼迪的遗产：美国总统领导的开放传统
    从各国逐渐建立起庞大的行政部门和官僚系统开始，就有了对不同国家官僚体系。其中，美国的官僚体系可谓独树一帜，即存在大量的政治任命职务。在第二次世界大战结束后的1945年，美国行政部门总共有380万个职务，其中总统有权任命其中的8%，即30万人。这也是美国政治任命的顶峰。此后，伴随着国内税收署（Internal Revenue Service)等主要“分肥”机构的裁撤，这一数字逐渐回归正常，在1952年降低到15000人。[5]不过，相对于其他国家，这依然是一个惊人的数字。从糟糕的一面来说，美国总统的广泛任命权会破坏行政机构的中立性，使得具有更强烈的党派色彩，而且也更加腐败。对于不那么活跃的19世纪美国总统来说，利用政治任命权来为本党派牟利更是其“主要工作”，其中联邦邮政（Federal Post Office）更是分肥政治的“重灾区”。[6]有鉴于此，随着进步主义思潮在20世纪初的兴起，伍德罗·威尔逊(WoodrowWilson)等总统开始主张行政管理的科学性和政治中立。[7]然而，从积极的一面来说，美国的官僚体系又因此而具有高度的开放性和竞争性。很多企业家、学者和社会活动家能够加入政府，相比通过考试和论资排辈进入这一体系的职业公务员，政治任命的官员具有更强的创新精神和政策主动性。[8]在现代美国总统中，富兰克林·罗斯福（Franklin D.Roosevelt）是将美国官僚机构的主动性利用的最好的一位。他取得了辉煌的政策成就，开创了强调广开言论、鼓励相互竞争的开放领导传统。
    罗斯福的管理方式有其鲜明特色，其主要有三点特征：（1）有意识地委任不同的顾问负责同一事务，或者故意让顾问负责的领域存在交叉重叠，引发下属们的相互竞争。其中最典型的是对苏租借法案的管理；（2）经常越过官僚机构中的层级设置，直接征询次一级官员甚至是中下级官员的意见，有时会直接采纳后者的建议，亦即“越级咨询”。例如，在整个战争期间，罗斯福经常跳过陆军和海军部长，与作为他们下属的陆海军高级将领直接联系，破坏了行政部门内部的权威和流程；[9]（3）没有完备的文书记录，很多决策是口头传达给下属，而且语言暧昧，“从来不把事情说清楚”，经常存在决策自相矛盾或者多重承诺的情况，甚至“堪称欺骗”。[10]对于罗斯福的这一领导风格，不管是当时还是现在，很多人都持有强烈的批评意见。在其任内担任过助理财政部长和助理国务卿、日后成为杜鲁门政府国务卿的迪安·艾奇逊（Dean Acheson）就认为罗斯福是“最糟糕的管理者”，让整个白宫和政府都一片混乱。[11]但是在另一位更低级的下属、“遏制战略之父”的乔治凯南看来，这一决策机构则并非全无优点。战争中，仅仅是国务院低阶官员、日后成为“遏制战略之父”的乔治凯南曾经两次直接与罗斯福会面，讨论强租亚速尔群岛和德国战后东部边界等重要政策问题，并以此推翻了彼时大权在握的美国军方原有主张。对此，凯南本人都表示“不可思议”。[12]可以看出，这一领导风格能够帮助罗斯福最大程度地获取不同来源的信息，在顾问提出的不同方案之间做出选择和妥协，正所谓“不拘一格”。其背后，是罗斯福强大的政治地位、个人自信与人格魅力，其足以抵消内部竞争产生的摩擦和不满。
    罗斯福之后，公开表示要效法其风格的是民主党的另一位领袖约翰·肯尼迪。在肯尼迪周围，聚集了一大批志在继续改造美国社会甚至是全世界的进步主义者。肯尼迪的顾问、为其设计了国家安全委员会（National Security Council）新架构的哥伦比亚大学教授、政治科学家理查德·诺伊施塔特（Richard E. Neustadt）认为，艾奇逊对罗斯福的批评是完全错误的。总统的领导无法通过暴力、命令和层层叠叠的官僚机构的“纵向领导”来贯彻，只能通过以身作则和说服他人的“横向领导”来实现。对正式机制和强制权力的倚重恰恰反映了总统在领导上的无能。[13]国家安全事务副助理、原麻省理工大学教授沃尔特·罗斯托（Walter W. Rostow）同样认为，在总统和国安会的幕僚之间，不应该是“公事公办”的上下级关系，而应该是一个“亲密的集体”。包括总统在内的所有人都应该是彼此忠诚的朋友，能够尽情争论、畅所欲言。[14]肯尼迪也正是这么做的。一上任，他就废除了艾森豪威尔政府时期架构宏大、运行严谨的国家安全委员会机制，也不再依赖正式的部门间会议。在白宫中，即使是中级官员（例如国安会中负责某一地区的高级主管）也能够直接向肯尼迪汇报工作。[15]在这套松散而团结的体系之下，肯尼迪政府成功度过了冷战中最危险的一段时间，克服了古巴导弹危机和柏林危机的挑战。
    当然，这种过于亲密的团队气氛也并非全无问题，很多研究也批评了其中蕴藏的小团体思维妨碍了肯尼迪政府的部分决策，甚至认为这一模式应当为之后林登·约翰逊（Lyndon Johnson）政府扩大越南战争负责。[16]对此，截然相反的观点指出，正是因为约翰逊在领导方式上丝毫没有肯尼迪的影子，才无法接受顾问提出的少数反对意见，更无法做出正确的决定。[17]对于权力欲极强的约翰逊而言，他虽然会召开貌似“广纳贤言”的贤人会议（Wise Men meeting），但是其目标绝不是真正地征求反对意见和替代方案，而是希望引导他们说出有利于政府观点的话。[18]事实上，正是因为约翰逊和肯尼迪使用了同一个国家安全团队，才更好地体现出领导风格差异的重要意义。在罗斯福和肯尼迪身上，展示出了美国总统领导风格中开放传统的“上限”。
    三、从“政策山”到“孤独的白宫主人”：美国总统领导的层级传统
    与罗斯福和肯尼迪所代表的“杂乱”而“生机勃勃”的开放式领导风格相反，另一些现代美国总统强调的是高度的层级秩序：（1）他们设立了层次严密的顾问体系，不同权力等级顾问在与总统的接触渠道上存在“天差地别”在这样的一个官僚金字塔中，有时即使身为内阁部长也很难与总统见面，更不用说其他中下级官员；（2）总统本人偏爱循规蹈矩的下属，强调信息的逐级上报和命令的逐层传达，下属应当勤勉低调，甘做“螺丝钉”。有时，是否走了程序比做了什么要更加重要；（3）总统对下属的忠诚和服从有较高要求，甚至发展到人身控制和窃听的程度，来自下属的质疑和反对很难得到容忍。这一类总统的代表正好是一对政治搭档：德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）和理查德·尼克松(RichardNixon)，后者曾经是前者的副总统，也是儿女亲家。不过尼克松和艾森豪威尔之间的差异要远大于罗斯福和肯尼迪之间的差异。虽然尼克松在1968年的总统大选中东山再起之后，几乎有意照搬了艾森豪威尔政府的国家安全机制，[19]但是两位领导人在风格上的差异决定了它们截然不同的运行轨迹。艾森豪威尔的秩序是美国陆军的秩序，强调的是程序完备、思虑周密，代表着这一领导风格中更加积极的一面；而尼克松的秩序则是职业政客的秩序，一切为了总统的政治便利，代表着美国政治中更加阴沉的一面。
    艾森豪威尔是一名战争英雄，在当上总统的1952年，他认为美国面临的最大威胁是政府内部的散漫无序。安全上，道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）式的“政治化”的高级将领频频违背三军统帅的命令，扮演着与职业军人身份不符的角色；[20]财政上，国家安全部门正在将美国拉入“经济破产”的长期泥潭，违背了了艾斯豪威尔关于赢得冷战的根本原则：“除了昭然若揭的紧急状况之外，对于一切应对外敌的军力建设，都应当尽可能地审视其长期和国内影响，并以后者为标准来加以衡量”。[21]之所以会存在这些严重，艾森豪威尔认为是在于杜鲁门政府没有建构和利用好国家安全机制，“自由散漫”，没有真正地将安全、外交和经济问题加以通盘考虑。用他的话来说，正是“组织再完善也无法让无能之辈做出天才之举”，但“混乱的组织少有高效的结果，倒是能轻易走向灾难”。[22]为了纠正弊端，艾森豪威尔重新构建了国家安全委员会，在部长级委员会之下分别设立了计划委员会（Planning Board）和行动协调委员会(OperationCoordination Board)，前者负责从各部门收集信息、汇总意见、提交政策建言，而后者则负责传达总统的决策、协调各部门通力完成。艾森豪威尔要求必须通过正式机制来决策，而不是总统本人随心所欲，因此要求所有相关部门都必须参加各类会议，而且必须充分表达自身意见。在前三年半，仅计划委员会就召开了504次会议。[23]更不用说，这些会议还产生了海量的文件，得到了造纸机（paper maker）的“美名”，堪称文山会海。作为总统，艾森豪威尔端居官僚金字塔的顶端，参加了90%的部长级会议，广泛听取各部门的正式意见，但是却很少在下属的政策争论中公开仲裁、做出决策，反而总是让国务卿约翰·杜勒斯（John Dulles）充当“恶人”。一言以蔽之，艾森豪威尔不害怕下属之间的争论，但是却努力避免让自身卷入争论，最终营造出了一种处事公允但是又消极被动的总统形象。[24]但是事实上，艾森豪威尔从未“大权旁落”，在贯彻了秩序和纪律之后，他只需要居于幕后、“垂拱而治”。
    尼克松的秩序则是一种“孤独的秩序”，他厌恶下属之间的争论，更讨厌下属对现有政策的质疑，因此他尽可能地将自己与外部隔绝开来，只和极少数最亲密的顾问接触。在尼克松之下，是白宫办公厅主任、大权独揽的“鲍勃”·霍尔德曼（Harry Robbins "Bob"Haldeman），然后是统揽内政事务的约翰·埃利希曼（John Ehrlichman）和负责外交事务的亨利·基辛格（Henry Kissinger）。他几乎只与这些人直接打交道。出于对决策的绝对控制，尼克松固执地将所有权利集中于白宫，在很多重要议题上将国防部和国务院刻意排除在外。在1972年连任成功后，尼克松更是制订了严厉的改组计划，试图强化这一“孤独的秩序”。他要求每一位留任或者接受新职务的官员都要亲笔签署一份长达5页纸、拥有15项条款的清单。内容甚至包括“不鼓励内阁部长期望自由接近总统或者经常与总统商议问题…….内阁会议将不常召开”，“部长和顾问都是总统的人而不是各部的傀儡……也不是代表各部门向总统做辩护的人”。[25]此外，对于白宫中的助手，尼克松也从未掉以轻心，直接命令基辛格及其副手亚历山大黑格从1969年起就开始监听数名国安会中低级官员。[26]与艾森豪威尔相比，尼克松心中的等级体系更加高耸、白宫的院落也更加深邃，只有寥寥数人可以与总统沟通。比起外界的信息，尼克松更依赖于自身的直觉和判断；对于下属，他需要的是服从和执行，而不是彼此纠正和替代方案。但是尼克松的这一套与美国的政治传统格格不入，他也几乎没有享受过极度渴望的“忠诚”。不仅国防部和国务院经常通过泄露信息来杯葛白宫的计划，就连白宫内部也并不安宁。在其当选后的头七个月，国安会的第一批幕僚中就有40%离开了尼克松政府。[27]更不用说，潜伏于尼克松政府内的深喉，联邦调查局副局长马克·费尔特（William Mark Felt, Sr.）更是一直在引导《华盛顿邮报》的两位记者追查水门事件，直至尼克松下台。虽然尼克松政府任内也办成了很多大事，但是其领导风格背离与美国管理政治中相对开放的本质，总统个人的绝对秩序不可能被顺利地嫁接到整个官僚系统之中，因此这段历史永久性地构成了美国总统领导风格的“下限”及其个人的政治悲剧。
    四、领导传统视角下的特朗普政府
    生机勃勃的开放传统与秩序井然的层级传统在很大程度上也可以视为美国民主党和共和党的在现代和当代的政治传统。整体上更主张变革美国社会的民主党很自然地会强调官僚体系的主动性和开放性，而相反更加保守传统的共和党则自然会强调按部就班的秩序和服从权威的伦理。当然，这种对应关系也并不是绝对的。例如，罗纳德·里根（Ronald Reagan）就是一个右派的共和党人，但是他的政府却缺少秩序、混乱不堪，8年之中就任命了6任国家安全事务助理，还闹出了“伊朗门事件”的丑闻。再比如，巴拉克·奥巴马（Barack Obama）也是一名锐意改革美国社会的民主党总统，但是其在领导政府时却更加一板一眼、中规中矩，没有罗斯福、肯尼迪那样的恢弘之势。归根到底，冷战后的美国总统在领导风格上不再那么差异鲜明，而是趋同之势。反映在决策机制上，就是国家安全委员会的组织结构和运作方式开始具有了极强的延续性，不再像冷战中那般总是在进行颠覆性的调整。其中原因，就在于冷战后美国失去了紧迫而有力的内外部挑战，其总统制自然也在一定程度上失去了反复变化的活力。
    然而，特朗普政府的上台在某种程度上打破了这种凝滞，也为美国政治带来了一种“创造性破坏”。从领导风格来看，特朗普有其开放性，他不介意甚至公开鼓励下属之间的政策竞争，认为这有利于不断“试错”、找到最优政策；特朗普的白宫办公室从坏的一面来看是缺少秩序，任何人都能影响总统，导致政策朝令夕改，但是反过来倒也说明其并非在所有问题上都固执己见。从这一角度来说，特朗普绝非是一个典型的共和党总统，这也与其过往长期支持民主党的政治履历相符。当前，无论是美国还是世界，都面临着逆全球化和民族主义回归的浪潮。用一句套话来说，特朗普政府并不是问题的根源，而只是问题存在的症状。在这一特殊时期，美国需要的也许正是更具开放性的总统领导风格，而特朗普政府很可能只是一个开始而不是答案。
    [1]“Duties of the Secretary of State,” U.S. Department ofState, https://www.state.gov/duties-of-the-secretary-of-state/, 访问时间：2019年8月5日。
    [2]Byron Nupp, “Federal Reorganization, Political Condition,and Presidential Leadership,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 13,No.2, 1983, pp.219-230.
    [3]J. P. Burk and F. I. Greenstein, How Presidents TestReality: Decisions on Vietnam, 1954 and 1965, New York: Russell SageFoundation, 1991.
    [4]Thomas Preston and Paul’t Hart, “Understanding andEvaluating Bureaucratic Politics: The Nexus Between Political Leaders andAdvisory System,” Political Psychology, Vol.20, No.1, 1999, pp.49-98.
    [5]Robert Maranto and David Schultz, A Short History ofthe United States Civil Service, Lanham: University Press of America, 1991.
    [6]Jon C. Rogowski, “The Historical Presidency: PresidentialIncentives, Bureaucratic Control, and Party Building in the Republican Era,” PresidentialStudies Quarterly, Vol.45, No.4, 2015, pp.796-809.
    [7]Peri E. Arnold, “Reorganization and Regime in the UnitedStates and Britain,” Public Administration Review, Vol.48, No.3, 1988,pp.726-734.
    [8]Wallace S. Sayre, “Bureaucracies: Some Contrasts inSystem,” in Roy Macridis and Bernard E. Brown , eds., Comparative Politics:Notes and Readings, Homewood: The Dorsey Press, 1972, pp.342-350.
    [9]William T. R. Fox, “Civilians, Soldiers, and American Military Policy”, WorldPolitics, Vol. 7, No, 3, 1955. pp.402-418.
    [10]罗伯特·A.卡洛著，何雨珈译：《权力之路：林登·约翰逊传》，成都：四川文艺出版社2018年版，第643-644页。
    [11]Dean Acheson, Presentation at the Creation: My yearsin the State Department, New York: W.W. Norton & Company, 1987, p.733.
    [12]George F Kennan, Memoirs 1925~1950, Boston: LittleBrown and Co., 1967, pp. 153~163, 165~174.
    [13]Richard E. Neustadt, Presidential Power: The Politicsof Leadership, New York: Wiley, 1960.
    [14]Kevin V. Mulcahy, “Rethinking Groupthink: Walt Rostow andthe National Security Advisory Process in the Johnson Administration,” PresidentialStudies Quarterly, Vol.25, No.2, p.238.
    [15]Andrew Preston, “The Little State Department: McGeorgeBundy and the National Security Staff 1961-65,” Vol.31, No.4, 2001,p.646.
    [16]戴维·罗特科普夫著，孙成昊、赵亦周译：《操纵世界的手：美国国家安全委员会内幕》，商务印书馆2013年版，第116-117页。
    [17]威廉·曼彻斯特著，黄延峰译：《即逝的闪耀之光：肯尼迪》，北京：中信出版集团2017年版，第218-222页。
    [18]Thomas Preston and Paul’t Hart, “Understanding andEvaluating Bureaucratic Politics: The Nexus Between Political Leaders andAdvisory System,” pp.83-85.
    [19]R. Gordon Hoxie, “The National Security Council,” PresidentialStudies Quarterly, Vol.12, No.1, 1982, p.110.
    [20]塞缪尔·亨廷顿著，李晟译：《军人与国家：军政关系的理论与政治》，北京：中国政法大学出版社2017年版，第343-344页。
    [21]Robert J. McMahon, “US National Security Policy fromEisenhower to Kennedy,” in Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad, eds., TheCambridge History of the Cold War, Vol.1 Origins, Cambridge: CambridgeUniversity, 2009, p.289.
    [22]Dwight D. Eisenhower, The White House Years: Mandatefor Change, 1953-1956, Garden City: Doubleday, 1963, p.114.
    [23]Stanley L. Falk, “The National Security Council UnderTruman, Eisenhower, and Kennedy,” Political Science Quarterly, p.420.
    [24]James David Barber, The Presidential Character:Predicting Performance in the White House, New York: Taylor & Francis,2017.
    [25]理查德·里夫斯著，吴雯芳译：《尼克松：孤独的白宫主人》，北京：商务印书馆2016年版，第579-585页。
    [26]Walter Pincus, “20-Year-Old Wiretap Suit AgainstKissinger Settled,” The Washington Post, November 13, 1992.
    [27]约翰·普拉多斯著，封长虹译：《掌权者——从杜鲁门到布什》，北京：时事出版社1992年版，第331页。
    （原文发表在《中国领导科学》2019年第5期，原标题为《美国总统两种传统的领导风格及发展趋势》。）