税收的制度效应——《大国税改》评述

      书籍简介：《大国税改》，贾康、梁季、刘薇和孙维著，中信出版社，2018年10月出版。该书对“头号强国”美国现代化崛起称雄过程中的百多年税制改革历程作出回顾，继而分析美国减税的影响，预测、展望其前景，再扩展至不同国家税收特点的比较，勾画财政所客观受到的“三元悖论”制约，后展开讨论中国如何应对美国减税的基本要领和深化中国税制改革的基本思路。
    《大国税改》站在大国崛起的视角分析了美国进步时代以来120多年的制度改革、税制演化的历史过程，不仅看税收制度的改革，而且分析了整个大国兴衰的历史规律，美国正是在这一百多年中从原来追赶的国家变成了世界第一的强国。作者梳理了哈定-柯立芝减税（1920s）、肯尼迪减税（1960s）、里根减税（1981）、小布什减税（2001-2003）、奥巴马减税（2010-2012）等几次重要减税改革的背景、措施、效应包括争议，分析了特朗普减税的背景和主要内容，并对其未来效应和影响进行了展望，而后，作者又以原创的财政“三元悖论”框架分析了美日德及中国的税制及其目标与改革路径的异同，提出了中国应对内外新形势的新税改思路。全书既有横向的广度、历史的广度，又有从中国财政体制改革到税制改革、PPP机制创新的结构性深度，深化了对企业、个人税制、资产税制、社会保障税制等理论基础问题的思考，提醒启发我们回归税收以及财政体系的初心，即根本目标是通过不断改进的公共服务促进人们生活水平进一步改善和提高，促进国民经济结构性长期健康、可持续发展，促进国际经济格局的多目标均衡。
    《大国税改》一书让我们看到，美国税收体系的建立和中国的税收体系恰好是相反的过程，美国从没有税收的到逐渐增加和调整税收，中国则是从两千多年的封建农业社会的税收体制转型，从计划经济的财政体制转型到社会主义市场经济的财政体制，现在也仍处于转型过程中，从国家包办的大财政体制向政府与市场分工的引导型财政体制的转变。两个国家的财税体制有各自的背景的目标，但又同时面对国际新形势这一共同的历史时期，因此，特朗普的减税有其历史原因，中国的税改也面临长期基础的改革需求和短期冲击的措施需要。
    《大国税改》一书引发了我们诸多的思考，当前的改革和社会的反馈让我们认识到，财税体系的改革和措施的调整，既需要考虑满足新时代人们对公共服务需要的财政支撑，也需要考虑与社会财税支出相匹配的公共服务供给的内容与质量，只有供求匹配，老百姓和企业的获得感也会体现，供求不匹配，就会出现财政赤字危机或税负压力危机。
    由此，引发了我对政府的供给责任和对税制基本功能的思考。
      1. 政府的供给责任
    那么，政府的公共服务（广义）供给究竟应当包含哪些内容呢？我认为主要包括制度供给、秩序保障和外部性转化与补充三大功能。
    制度供给就是制定规则，即体现社会和国家的价值观，表现为法律政策等制度形式：一是包括企业、政府等组织和个人的权利界定，如产权、消费者权益等经济权利，也包括社会权利和政治权利等；二是社会秩序和经济秩序的规则。
    制度执行需要秩序保障，既包括对社会安全等国内的秩序保障，也包括国防等对外的保障，还包括对经济秩序的保障，如竞争的有效性以促进创新和效率提升，防止垄断等不正当竞争和质量安全、欺诈等损害消费者权益危害的发生，并对市场难以自行及时恢复的危机进行收敛性调控。
    外部性是市场失灵的主要原因，需要政府进行弥补或进行转化。首先是社会保障体系，包括医疗、养老、扶贫等不应以盈利为目的的人性关爱的服务内容；第二是收益外部性的补充，例如公共教育、基础研究、基础设施建设与运维等，有巨大的社会效益，但其投入难以立即以经济回报方式回收；第三是成本外部性的内生转化，如污染、资源耗费、生态破坏等外部性成本，应当以环保税、资源税等方式变成企业或行为主体的内生显性成本，以促进向绿色发展的转型。
    税收等财政收入的收取应当以以上公共服务的提供为目标，采用按责任付费、按受益付费的原则，并以按能力付费为补充，建立以税收为主的法制化财政收入体系。
    2.税制改革的思考
    通过以上的思考，我们重新认识到税收作为国家政府财政资金来源的意义，与货币等金融手段相互配合，可以提供经济外部性调节、经济结构调节、收入分配再调节和国家权益保障的功能作用，并且，与国内税不同的是，关税不但是国家财政收入来源之一，还可以调节国际贸易国际收支的平衡，影响国际产业链与价值链的分工布局，促进本国产业与消费的发展，还是国家主权和国内企业与个人权利的保障体现，可以参与WTO国际经济规则的制定与维护，作为经济壁垒工具，与技术壁垒（健康标准、环境标准、生态标准等）一起，构成本国利益国际话语权的重要手段。
    在促进我国税制进一步现代化的改革进程中，应当以满足人民新时代日益增长的美好生活中的公共服务需求、助力国家的经济结构转型、国际经济格局的优化为三大根本目标，以效率性（促进国民经济健康可持续发展）、负担性（与经济收入水平和公共服务需求匹配）、公平性（如受益者付费、责任承担、能力承担等）、成本性（方便计算、方便缴纳与征收）四方面优化改进为具体原则，分阶段及时推进。在此，我专门提出两小点具体建议：
    一是环保税的以质定价、从量计征的改革。以前，我们对于污染主要有两个极端，一个是放任，一个是关停或者抑制需求。应当寻找一条既能生产发展、满足高水平生活需要，又能保护环境的绿色发展道路，那就是根据生产排放的污染物浓度制定单位税价，应当覆盖单位排放污染物造成的第三方损失、环境治理与修复成本、监测与监管成本和发现与查处几率成本等几方面成本的总和，并乘以排放总量，定期从量计征，取消原有的处罚上限，设定行政执法或监管成本的征收下限，排多少，征多少，这样企业就会积极投资进行清洁技术改造和排放清洁化处理，关停不是目的，而且会带来就业和税收的建设，将污染粗放生产转为清洁高效生产的行为改变才是目的，消费者既可以享受工业革命、科技革命带来的文明进步成果，开好车、用好产品的美好生活需求不必抑制，供给侧清洁高效的体现污染完整成本的环保税改革才是建设性的积极路径，以实现经济增长和环境友好的真正统一。
    二是资源税在国际贸易应用的改革。以稀土为例，我国一直廉价出口，如果简单以关税或出口配额等方式限制，显然违法WTO的规则，而且白白承担了采矿导致的环境污染、生态破坏、耕地占用的损失，如果将资源开采、运输、加工等环节造成的污染（伤害与污染治理消除等修复）成本、耕地占用的机会成本（农民农业收入损失）、生态破坏的修复成本（如水土保持、植被与生态链恢复等）等各方面的成本作为资源税的计征规则，就可以很好的解决此类国内与国际的矛盾冲突。
    大国税制，覆盖庞杂，改革任重道远，但只要认清规律，从基础性、重要性和紧迫性出发，循序渐进，不慢不急，改革就一定能够成功，这是国家现代化治理体系的重要基础。