巨型FTA与WTO前景

    *中国社会科学院世界经济与政治研究所IGT（国际贸易研究）系列，2020年1月22日
    Policy Brief No. 202004
    本文已发表于《环球》杂志2020年第2期，2020年1月22日。
    巨型FTA与WTO前景
    苏庆义
    美国当地时间1月15日，中美正式签署第一阶段经贸协议。
    此前不久，第八次中日韩领导人会议在四川成都举行。三国领导人同意，将在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判成果的基础上，加快中日韩自贸协定谈判，力争达成全面、高质量、互惠且具有自身价值的自贸协定。
    另据日媒报道，日美贸易协定已于2020年1月1日生效，日本政府今后的战略是成为扩大自由贸易区的主导力量。此外，日本将“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）定位为全部贸易战略的基础。
    当前国际局势下，全球各地有关自贸协定的谈判层出不穷，其中逻辑何在？
    自贸协定大量涌现
    两年来，世界贸易组织（WTO）遭遇严峻挑战。美国总统特朗普上台以来，通过使用国内法、加征关税等单边主义、保护主义行为，不断挑战WTO的权威。尤其是2019年12月，WTO争端解决机制因为上诉机构大法官仅剩1人而美国阻挠遴选新的大法官，遭遇严重挫折。
    尽管WTO仍将是多边贸易体系的基石，但其在世界贸易体系中的地位客观上可能被弱化，原因主要有两点，一是其作为规则谈判机制发挥作用的难度越来越大；二是其争端解决机制难题难以解决。
    规则谈判机制遇阻的表现是多哈回合谈判陷入僵局，难以建立起符合全球价值链分工和数字经济时代的多边规则。而争端解决机制的问题在于美国抱怨上诉机构存在的问题，但是自己又不提出具体建议，对其他WTO成员提出的建议则一概否定。美国明显是故意让上诉机构工作停摆。
    在WTO遭遇严峻挑战之时，自贸协定（FTA）大量涌现。
    1948年至20世纪90年代，FTA的数量寥寥无几，世界贸易体系由WTO的前身关税及贸易总协定（GATT）来主导。20世纪90年代，自贸协定虽然明显在增多，但数量仍然有限。21世纪以来，其数量大幅增加，并成为世界贸易体系的重要力量。尤其是巨型FTA的发展，使得FTA越来越有与WTO并肩齐驱的倾向。
    可以将巨型FTA界定为四个最大的经济体即美国、欧盟、中国、日本中至少有两个参与的协定。
    在这四个最大经济体中，两两之间均有贸易与投资协定在谈判，或者已经谈完。特朗普上台之前，美国与欧盟、日本、中国分别在谈判或已经谈完相关协定，包括跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、中美双边投资协定（BIT）。
    特朗普上台之后，推翻了美国上届政府的谈判框架，分别与欧盟、日本、中国谈判三零（零关税、零壁垒、零补贴）协议、美日贸易协议、中美经贸协议。
    目前，美国与日本的贸易协议已经谈完并生效；美国与中国的第一阶段经贸协议已签署；欧盟与日本之间的欧日FTA已经谈完、签署并生效；欧盟与中国之间的中欧BIT计划在2020年完成谈判；中国与日本有两个巨型FTA：RCEP和中日韩FTA。
    各自侧重点
    特朗普上台以来，美国退出TPP、重谈北美自由贸易协定（NAFTA）、美韩FTA以及和中美谈判双边经贸协议的做法表明，其希望基于实力谈判双边贸易协议，以此争取到对自身有利的规则安排。未来美国或将继续和中国谈判第二阶段经贸协议，并和欧盟谈判相应的贸易协议。除此之外，美国还会基于政治、战略和地缘等因素考虑和其他经济体谈判FTA。
    虽然美国表达了对WTO改革的诉求，但并没有提出具体改革建议，而且阻挠WTO争端解决机制发挥作用。如此情形下，美国暂时不会将维护WTO多边贸易体系地位作为对外贸易谈判的重点。
    近年来，日本借助FTA安排，明显提升了自身在世界贸易体系中的地位。在美国退出TPP之后，日本主导剩余11国继续签署该协定并重新命名为全面与进步的TPP，即CPTPP，目前CPTPP已经生效。眼下，日本还在推进CPTPP扩员工作。日本已经坐拥三大巨型（准巨型）FTA，与亚太经济体和欧盟同时都有FTA，其在亚太与欧洲贸易的串联作用明显。日本方面也表明决心，希望在全球贸易治理体系建设、亚太经济一体化、亚洲区域合作中发挥越来越重要的作用。
    欧盟和中国则都对WTO多边贸易体系主导地位和谈判FTA表示了支持。
    欧盟和中国均是WTO的坚定支持者，并且明确通过行动予以支持。中欧已在领导人会晤机制下建立WTO改革副部级工作组。2018年11月，中国与欧盟等WTO成员提交关于争端解决上诉程序改革的联合提案。欧盟和中国还是详细发布WTO改革具体方案的为数不多的成员。
    同时，欧盟与中国也将布局FTA作为贸易政策的一个重点。
    欧盟和中国之间本身正在谈判BIT，并设定了2020年完成谈判的目标；欧盟和日本之间的FTA则已经生效；欧盟和美国之间的贸易协议谈判可能不会顺利，但其也在积极推动。
    近年来，中国也在加快高标准自由贸易区建设，拟形成立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络，其中RCEP和中日韩FTA是两大重点。
    同时，四大经济体与其他重要经济体签署的准巨型FTA也非常重要。比如加拿大是全球GDP排名第十位的国家，四大经济体中的任何一个和加拿大之间的FTA都不容忽视。欧盟与加拿大之间的FTA已经谈判完成；日本与加拿大之间有CPTPP的贸易协定安排；美国与加拿大、墨西哥则有NAFTA和重新命名的美墨加FTA（USMCA）。总之，巨型FTA和准巨型FTA是众多FTA中的佼佼者。
    世界贸易体系未来图景
    未来一段时期的世界贸易体系图景，可能会是WTO和巨型FTA并肩齐驱。以前，WTO作用大，FTA作用较小；而未来，巨型FTA的作用将增强，与之相关，未来的世界贸易治理结构也或有所转变。
    世界贸易体系的三要素是治理主体、平台和规则。
    21世纪以前，美国是治理主体的主导性力量。但随着美国经济体量绝对优势的下降，以及美国贸易政策的调整，美国表现出似乎越来越不愿意承担领导者角色。在此情景下，治理主体的主导者可能将从美国一家转变为美欧中日四家。
    从治理平台角度来看，在WTO规则谈判功能下降的情况下，FTA规则谈判的角色可能越来越重要。
    从治理规则的角度来看，高标准国际经贸规则越来越成为美欧日的关注焦点，不过标准越高，越难以被广大发展中经济体所接受。
    在WTO框架遭美国“冷遇”的背景下，巨型FTA对世界贸易体系的稳定和国际经贸规则的推进是有利的。四大经济体之间通过谈判FTA来确立新的国际经贸规则体系，在它们之间先形成共识，有利于未来通过WTO推广这些规则体系。
    毋庸讳言，弊端也是显而易见的，那就是可能会进一步削弱WTO的地位。FTA是WTO允许并认可的贸易协定，但对于WTO和FTA的关系，外界一直存在较大争议。FTA大量涌现的一个现实背景是WTO客观上丧失部分功能，但FTA的涌现是有利于WTO功能的修复还是会使得WTO被边缘化，则很难得出明确结论。