政府审计在结构性减税中的作用

肖振东

    结构性减税是减税政策的一种方式。减税政策是指通过对税收法规制度的调整而带来的税负降低，即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围(包括提高起征点或免征额、增加扣除项目或数额、增加税收减免优惠等)来降低税负。结构性减税是指“有增有减，结构性调整”，从而减轻税负的税制改革方案，根据经济形势发展的需要，相应调整税收政策，在优化税制结构的同时，通过适当降低一些主体税种和重要税种的微观税负(税率)，减轻一部分税种的税负，同时可以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，以达到刺激经济、扩大投资和拉动内需的目的。
        可见，结构性减税具有减税效应，能够降低社会总体税负，减少政府税收收入，从而调整国民收入分配格局，提高企业或居民的可支配收入，最终扩大消费需求。但是，结构性减税并不是全面的普惠制减税，它是国家根据经济结构调整或发展方式转变的需求，削减特定税种或特定对象的税负水平，以实现鼓励特定经济活动的目标。另一方面，结构性减税并不是纯粹的减税措施，并不就意味着税收收入总量的绝对减少，我们应当从优化税制结构和深化新一轮税制改革的背景下去了解它。从短期来看，这种结构性调整确实会带来税收的减少，但用发展的眼光看，政府完全可以通过调整税制结构达到优化经济结构、提高微观主体的经济效益和扩大税基的目的。同时，减税有利于消除纳税人的偷逃税动机，政府还可以通过加强税收征管，堵塞税收流失漏洞，提高征管效率，最终使税收收入总量增长。
        目前，减税已经成为世界各国刺激经济发展普遍使用的方法。进入21世纪以来，随着经济全球化的进一步加深、生产要素跨国流动的频繁，以及国际税收竞争的日趋激烈，世界各国纷纷出台减税措施，进一步降低所得税生产率，以吸引国外资金和人才的流入。在2009年1月召开的全国财政工作会议上，“结构性减税”作为积极财政政策的组成部分，成为2009年财政工作的重要任务之一。同时，国家税务总局将“实施好结构性减税政策”作为深化税收制度改革的措施写入《2009年全国税收工作要点》。随后，温家宝总理在向全国人大作的政府工作报告中又对这一改革措施进行了具体阐述。可以看出，全面认识结构性减税，对于把握2009年乃至以后的宏观调控措施至关重要。
        我国结构性减税的主要措施
        从拉动内需的效果上看，减免的税种首推增值税。自2009年起全面实施消费型增值税，在维持现行税率不变的前提下，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，促进企业增加自主创新和技术改造投入。据测算，仅该项减税措施就可减轻企业年税负约1200亿元。其他的减免措施还包括统一取消和停征100项行政事业性收费、调整部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单边征收、降低交易性税收等一系列税费减免政策，预计这些措施将减轻企业和居民负担3800亿元。
        在减免部分税种税负的同时，着眼于调整经济结构和经济社会的可持续发展，我国还将通过扩大税基、调整征税对象和税率等方式，有选择地提高某些税种的税负。目前可行的措施可适当扩大资源税的征收范围，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。完善消费税制度，统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育附加费等制度，可更好地研究环境税及相关税种的改革等。
        审计在促进结构性减税政策完善中的路径选择
        结构性减税是当前财税工作的重点之一，也是税制改革的进一步深化，对增强企业的投资能力和居民的消费能力至关重要。政府审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”，在应对国际金融危机的大背景下，必须及时拓宽工作思路，不应再局限于对政府投资的监督，而要及时开展结构性减税政策实施情况和效果的审计，从更高的层次和更新的层面发挥审计的建设性作用。
        一是开展结构性减税政策的绩效审计，推动减税目标的实现。结构性减税政策的实施及其效果的显现是一个长期过程，审计机关应当以此为契机，积极发挥在宏观政策绩效评价中的作用，采取跟踪审计的模式，兼顾短期内促进经济复苏和长期内提升经济发展的内在动力，从结构性减税政策的具体内容入手，以促进政策的贯彻落实和丰富完善为基础，关注政策实施中存在的体制性和制度性障碍，揭示政策落实不力、影响政策落实的问题。同时，应注意从宏观和微观两个层面综合评价该项政策的实施效果。一方面从调结构、促投资和保出口等方面关注该项政策对宏观经济的影响；另一方面，从财政收入、企业和居民收入的变动等方面关注该项政策对微观经济的影响。在此基础上，突破仅对资金和项目进行绩效评价的窠臼，研究设计并切实应用结构性减税政策绩效评价指标体系，从定性和定量两个方面全面考察和评价该项政策的实施效果。
        二是促进规范税收征管，既要保障应收尽收，也要推动依法征收。审计署在2009年第9号审计结果公告中指出了税务部门普遍存在的五个问题，这表明审计机关需继续加强对税务部门税收征管情况的审计，促进各项税收及时足额入库。但是，受自上而下的税收任务影响，有些税务部门还存在提前征税“寅吃卯粮”、多征税等问题。所以，审计机关也要关注脱离经济发展实际的税收任务引发的一系列问题，揭露税务部门随意改变企业所得税缴纳期限、延迟审批购进固定资产抵扣增值税、提前征税、超收税款税收等问题，从而制止可能出现的抵消结构性减税实施效果的不合规做法。
        三是促进规范政府行政行为，防止地方政府在财政收入不足的情况下以费补税。金融危机造成的企业经济效益下滑，使财政收入的来源减少，结构性减税又加剧了这一问题。同时，年初确定的财政收入增长8％的目标对各级政府形成较大压力。审计机关要关注由此可能形成的以费补税增加财政收入的问题，通过对各类基金、行政性收费的全面审计，防止地方政府通过设置不合理的收费项目加重企业和居民的负担。同时，也要关注地方政府采取资金空转、列收列支等方式虚增财政收入的问题，确保财政统计指标的准确性和真实性。
        四是着眼于税制改革的总体方向，促进税收政策的完善。审计人员要全面认识结构性减税政策的内涵，不仅要从减轻企业和居民税收负担，刺激经济增长的角度理解该政策，促进国民收入分配真正向企业和居民倾斜，还要从生态环境保护、节能减排、资源安全的角度关注政策优化的趋向，对关系民生的交易和行为进行结构性的增税，及时跟进研究资源税改革的方向，促进发挥税收在调控资源产品价格方面的作用；从费改税和环境审计的角度研究环境税费制度，促进环境税改革的深入；从规范土地出让金管理和建立财政综合预算的角度研究物业税的相关政策，推动房地产税制改革。
        五是关注现行税制中的缺陷，充分发挥审计的建设性作用。经济转轨背景下税收制度的渐进性改革决定了现行税制存在诸多需要完善之处。审计机关要立足于推进改革，及时揭露影响税收调控作用发挥的问题。
        六是促进结构性减税政策、产业政策和财政政策等政策间的协调配合，发挥审计在服务宏观调控中的作用。一方面，要关注现行税收优惠政策与国家推动科技创新、推动产业结构调整政策的一致性，促进取消高耗能、高污染企业享受的优惠政策，促进产能过剩行业的兼并重组；另一方面，要促进加强财政管理，调整和优化财政支出结构，在结构性减税造成财政减收的形势下，保证各级政府对社会保障、环境保护、医疗卫生等民生领域的投入，提高居民的消费意愿，并大力压缩经常性开支，降低行政成本，防止财政支出不合理而造成对税收的迫切需求，以保证实现结构性减税的预期效果。^
    
    【原文出处】《中国审计》(京)2009年21期第64～65页
    【作者简介】肖振东，审计署财政审计司。