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摘 要：文章认为目前我国进入了快速发展建设时期，需要大量建设资金，各地方财政资金面临严重不足，因此，从长期来看，应允许地方政府发行债券，从而实现为地方发展筹集建设资金，这已经成为一种历史必然，那么如何在此过程中实现对地方政府发行债券的有效监管，文中就此问题的解决方法进行了探讨。
关键词：信用评级，地方政府债券，有效监管，审计监督，信息公开，风险控制
地方政府发行债券的必要性
我国的地方政府债券最早出现在中华人民共和国成立初期，1981年恢复国债后地方债券就消失了，1993年地方国债被国务院明确“叫停”，原因是“怀疑地方政府承付的兑现能力”。1995年1月起施行的《预算法》第28条明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。“地方政府债券”的禁令一直保持至2009年。而在欧美一些国家，地方政府发债的规模往往超过中央政府，但我国《预算法》一直禁止地方政府发债和预算赤字，这样就使地方政府的财务状况一直呈现不能自圆其说的尴尬状态。一方面地方上大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求，另一方面，地方政府在法律规定不能负债的情况下，只能过度依赖银行和土地收入，承担巨额的“隐性债务”。因此，应在金融危机的特殊时期，允许地方政府发债，启动经济刺激计划，同时亦让地方“隐性债务”阳光化，摆脱对土地财政的过度依赖，这无疑是一个合理的选项。2009年3月，财政部对地方政府债券发行的禁令开始解冻，旨在希望通过发行地方政府债券缓解地方财政困境，并有效地刺激国内消费以弥补出口下降造成的损失。与此同时，如何做到在市场经济资源配置最优的条件下，有效地控制债券发行的风险，成为地方政府发债的一个重要问题。
一般来说，地方政府债券是地方政府为筹集资金用于市政基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，地方政府债券一般用于地方性公共设施的建设，在西方国家，它是地方政府融资的重要手段。在我国目前来说，它也是地方政府发展的一种潜在有力工具。它的作用有很多，其主要表现为：
第一，可以弥补地方财政收支缺口，为一些关系重大民生的基础设施建设筹集资金，因此允许地方政府发行债券无疑可以解决地方政府财政吃紧的问题，从而弥补地方公共基础设施建设资金的不足。
第二，降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率。因为如果一直不允许地方政府发行债券，那么，在地方政府急需建设资金时，可能会考虑其他方式筹资，就会使地方政府的隐形负债大大增加。
第三，由于债券的种类很多，期限不同，因此使得地方政府在融资时的选择有更大的灵活性，地方政府可以根据自己的发展规划，更加灵活地筹集所需资金，解决发展中存在的问题。
第四，进一步活跃金融市场，起到了金融创新的作用，使得投资者拥有更大的投资空间，而且由于地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。
第五，允许地方政府发行债券，还有利于促进我国的财政体制改革。因为它是财政分权体制下必不可缺的一环，使得地方政府的财权、事权能逐步走上相匹配的道路。
发行地方政府债券的风险
不可忽视的是，尽管地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，一般不会出现无人购买的现象，但与所有的投资理财产品相同，地方政府债券同公司债券一样存在风险。其主要潜在风险表现为：
(一)偿还风险
一般责任债券。一般责任债券是指由州、县、特区、市、镇和学区发行的债务工具，以地方政府的征税能力作为偿债担保，税收来源作为偿还债券的基础，安全性较高。但是，以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身存在一定的风险。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。
收益债券。收益债券是以项目的收入或者特定的税种做偿债担保，更接近企业债券。收益债券的发行人不一定是政府，政府的代理机构和授权机构也可能有权发行收益债券。收益债券一般都与某一特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目(如高速公路和机场)的收费。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险，世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。
(二)道德风险
在地方政府发行债券中，道德风险体现许多方面，典型的一个例子就是政绩工程，在目前地方长官任命制的背景下，很多官员的任期较短，而且一些新官上任都要烧“三把火”。地方政府负责人有可能为了满足自己任期内政绩的需要，大规模举债，大搞政绩和形象工程，即在短期之内获取政绩。而将还款责任延续给后人，这很有可能会导致为了短期效益而损害长远利益的腐败豆腐渣工程项目等行为。
(三)政治风险
考虑到地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过度举债之后，将会出现破产问题，同时还极有可能引起整个社会的动荡不安，进而危及中央政府。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。
实现有效监管并进行风险控制的措施
地方政府发行债券有可能带来的一系列潜在风险，不管是道德风险还是偿还风险，归根结底其主要原因是由于信息不对称引起的，而信息不对称则会引起一系列的决策偏差，例如在地方政府申请发行地方债券时，如果审批部门和申请方间存在严重信息不对称，就会做出不准确的决策。因此中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，然而信息不充足，控制就难以到位。而针对可能产生的信息不对称，为了降低地方政府发行债券的风险，必须要加强对其监管工作，主要具体措施有：
(一)坚持信息公开原则
这应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外，债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布，从而让投资者明白地方债也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。总之，地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。
(二)强化审计监督原则
发行前的尽职调查审计。在决定发行地方政府债券前，在财政部根据中央投资项目配套和地方项目建设的资金需求以及偿债能力等因素，对各地区发债规模申请进行了认真审核的过程中，就可以委托第三方进行财务尽职调查审计。因为尽职调查是在业务过程中对交易对方所进行的全面调查或审计，通过这种调查或审计，对在业务交易中作出判断的任何事项都能给予充分的揭示。它的目的就是尽量弥补信息获知的不对称，明确地方政府存在的隐蔽风险和问题，它本身就是进行风险管理的一种有效工具，因为对债券买方和他们的融资者来说，发行债券本身存在着各种各样的风险，通过前期由中央政府委托第三方进行尽职调查审计，就能起到有效的降低风险作用。
发行后对发债项目的收支进行专项审计。专项审计调查，是指审计机关为了及时向各级人民政府提供经济信息，促进宏观调控，主要通过审计对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。这不但可以提高融资的使用效率，而且可以明确政府的债务责任，同时可以大大降低债券的到期偿还风险。
发行后发行方定期提供审计报告。即地方政府一旦获准举债，就必须定期提供中介机构出具的政府财务状况独立审计报告。这样就大大增强了政府财务信息的透明度。
相关重要责任人在出现离职或调职情况时，要做离任审计。离任审计，或称任期终结审计，是指对法定代表人整个任职期间所承担经济责任履行情况所进行的审查、鉴证和总体评价活动。离任审计是审计人员对受托管理资财的运用及其效果所负责任进行的监督、评价活动。其理论根据为：审计是因两权分离后受托经济责任的产生而产生的，归根到底审计就是审查资财管理者对资财所有者应履行的经济责任。这一活动，对于引导和规范法定代表人的经营思想和经营行为、维护法定代表人的合法权益和揭露非法行为，对于深化体制改革、建立完善制度，都具有重要的意义。
(三)建立严格的发债审批与评级制度
国内地方债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理：证监会制定全国统一的地方债管理办法，授权各地证管办进行具体的监督管理；财政部负责债券的发行规模和各地的指标分配，监督各地财政部门对债务资金的管理；中国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方政府债券可采用区域化发行，人总行可授权各大区分行进行发行的操作，对于竞价发行的地方债，人民银行还需组织招投标工作，负责招标的全程管理与监督。
同时，一定要引入国际权威评估机构，建立地方债务的信用评估体系，根据各地的风险和政府信誉引入差别化的利率，发挥市场的监督作用。同其他债券一样，地方债也是建立在信用基础之上，因而存在信用等级差异以及信用风险。国内地方债的评级，可以参照国际成功经验，从地方政府的地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面，进行量化分析与定性界定；由证监会依照评级结果，给予审核，批准符合信用等级的地方债发行。具体大致监管流程和相关细节如图1所示。
这其中最重要的环节应该是发行前的审核工作，因为决策的失误会使得后面监管工作的压力更大，随之而来的风险也就越大，也就更难以进行风险控制。总之，要做好对地方政府发行债券的监管，需要建立健全中央政府对地方政府申请发行债券的审批程序和核准工作；建立健全对地方政府发行债券过程的监管；建立健全对地方政府发行债券所筹集资金的使用流向监管以及使用绩效监管；建立健全对地方政府发行债券的偿还监管，以及作好风险评价体系和预警。
参考文献：
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6.李冬梅。中国地方政府债务问题研究。中国财政经济出版社，2006
来源：《商业时代》2011年第19期
责任编辑：奇奇