防治“小金库”的内部审计路径

提要：本文从内部审计“安全卫士”的功能出发，分析内部审计防范“小金库”的三大天然功能。在此基础上，探讨内部审计防范“小金库”的实现路径。
    关键词：内部审计，小金库，实现路径

长期以来，“小金库”防治的政策设计被定格在以政府相关部门实施的外部监控为主，内部审计防治“小金库”的作用没有受到应有的重视。由于信息的不对称使得来自于外部的监控丧失了其应有的效率，这是虽然经过多年的专项治理但“小金库”现象仍然多发、群发的重要原因。内部审计作为单位内部的财务风险、制度漏洞的识别、监督、控制机制，对类似“小金库”这种由于违规而滋生出的财务“毒瘤”，有着天然的预防、抵御、揭示功能。
    一、内部审计防范“小金库”的三大天然功能
    (一)预防功能。审计预防是内部审计为预防单位各部门发生各种违反财经法纪及其他有关问题所具有的内在功能。内部审计部门制定并实施相关预防措施来防范“小金库”的出现，实现主动预防。例如，内部审计部门主动帮助单位建立大额交易和可疑交易的报告制度等。内部审计也可能受某种外来压力的制约而被动采取措施并实施审计预防，也称为消极预防。比如，内部审计应纪委、政府财政、审计等部门的要求采取相关做法来达到防止某些项目或领域里的资金由于违规使用而出现“小金库”。不管是主动预防还是消极预防，内部审计的预先防范功能都会把可能出现“小金库”的隐患消除在萌芽状态，堵塞漏洞，防患于未然。
    (二)抵御功能。审计的抵御功能就是审计能够帮助单位完善相关制度促使其健全机能，弥补管理漏洞，筑牢制度上的防线。当前，小金库问题需要从根源上、从体制机制层面上分析原因并进行预防治疗，内部审计基于自身抵御、维护和修补漏洞的功能，建立和完善对制度执行情况的监督、检查和跟踪考核机制，弥补日常管理漏洞，可以从制度根源上消除“小金库”的存在。
    (三)揭示功能。内部审计揭示功能就是指内部审计可以发挥揭开、昭示、曝光的作用，使“小金库”不再隐蔽。内部审计具有对本单位情况熟、信息灵、发现和解决问题快的特点，比外部监督更了解本单位管理层的品行与正直程度、管理层人员的经济状况、本单位资金账户、资金来源和使用情况。可以及时发现、跟踪线索，及时揭露单位私设“小金库”的情况，威慑可能产生“小金库”的行为。
    二、内部审计防范“小金库”的实现路径
    目前，我国对“小金库”的治理是注重事后的惩治和查办，在建立内部审计防治“小金库”的机制方面探讨不足，本文从以下三个方面探讨内部审计防范“小金库”的实现路径：
    (一)预防功能实现路径。内部审计部门可以在单位内部以提醒和咨询的方式在日常工作中达到对小金库预防的目的。一是履行提醒职责。内部审计人员经常提醒单位负责人注意管理、制度上的“小问题”，认清潜在违规事项性质的严重性；二是提供咨询服务。内部审计人员为需要者提供法纪专业性咨询服务；提供专业性意见，协助单位作出有约束力的预算方案，防止经费支出的随意性，使重大支出项目更趋合理、科学和规范。要充分发挥内部审计在“小金库”预防方面的作用，需要单位领导对内部审计的关注和重视，内部审计人员自身的审计观念与素质也要不断提高、与时俱进。
    (二)抵御功能实现路径。内部审计可以从提高制度的可行性、规范性和约束力等方面着手构建抵御“小金库”的日常监督、治理制度体系。第一，构筑完整的管理制度和机制，从源头上预防和治理“小金库”，保障抵御功能的有效发挥；第二，强化监督评价，保证体制、机制的有效运行。内部审计人员针对单位规章制度、内控机制、监督制约机制等各方面的缺陷深入分析，查找“小金库”产生的原因和症结，对内部控制系统进行监督评价，及时发现单位内部控制的薄弱环节和管理漏洞；第三，对单位各部门领导进行经济责任审计，可以明确“小金库”的责任人，促进问责机制的健全，促进责任追究制度，可以加强权力的监督和制约，督促责任人在任职期间忠于职守；第四，可以在单位内部形成审计公告制度，增加内部日常监督的透明度，打破信息不对称状态。
    (三)揭示功能实现路径。审计揭示功能的发挥就是要增大“小金库”被发现的概率，这就要将日常审计监督和重点抽查、检查相结合，对问题较突出或有群众举报的单位实施重点检查，对易于发生的项目或领域采取专项调查或进行专项审计并向领导和有关部门反映情况，从而提高“小金库”的被揭露概率。平时工作中，要采取全面审计与重点审计相结合，事前、事中、事后审计相结合的方式，使审计工作延伸到单位经济活动的全过程；采用现代化审计手段，强化审计软件的应用，运用统计学中科学的预测方法等进行查找可疑线索，以提高“小金库”被发现的概率，加大内部审计对违规资金的揭露力度。
    “小金库”因其行为隐秘、线索少、账务记载难觅踪迹而难以根治，在单位内部建立和完善以内部审计为主体的具有约束力的制度规范和有效的防范体制，从而让单位形成自我约束、自我完善、健康发展的“小金库”的免疫机制，并配合政府有关部门的外部监控、强有力的惩治措施，就能够对形成“小金库”的行为形成有效的约束。
    主要参考文献：
    [1]刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展[J].审计研究，2008.3.
    [2]赵保卿.“免疫系统”论与审计的预防职能[J].审计与经济研究，2009.5.
    [3]刘建梅.“免疫系统”论下的内部审计[J].审计月刊，2009.10.
    （作者单位： 云南省审计厅）