金融监管绩效审计问题研究

    摘要：从绩效的角度看，目前我国的金融监管存在很多问题，但是现行的金融监管审计却主要是真实合规性审计，远远不能满足绩效审计的要求。本文通过分析我国金融监管存在的问题和绩效评价的标准，从审计目标、审计内容和审计方式等层面提出适应我国金融监管绩效审计的对策建议。
    关键词：金融监管，绩效，金融审计
    当前，利用国家审计的超然地位，跳出传统的预算执行和财务收支审计限制，对现行金融监管进行绩效分析和评价，既适应金融监管发展的内在要求，也符合金融审计发展的长期趋势，意义十分重大。
    一、从绩效视角看金融监管存在的问题
    (一)监管目标错位、效率不高。目前，我国金融监管资源过多地分配于摸清家底、查错纠弊和防范风险，这是一种“治标不治本”的办法，并不能从根本上解决问题。风险是金融体系的固有特征，不论是监管还是其他任何力量都不可能彻底消除金融体系的内在风险，监管体系无论多么有效和完善都无法保证单个金融机构不陷入困境和破产。因此，金融监管的目标应该是通过监管促进金融体系的制度完善，将系统性风险控制在合理范围内。
    (二)监管成本高、间接损失大。现行的分业监管体制在增强监管专业化能力的同时，除了带来机构臃肿、人员众多等直接成本增加的问题外，也容易形成监管重叠和监管真空。各监管机构之间政策与利益的协调成本增加，在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复，在涉及责任追究的地带却呈现问题处置的真空。而且，分业监管在一定程度上不利于银行、证券、保险等金融机构之间的业务渗透并引起对金融机构规模经济的限制而造成了间接损失。
    (三)监管方式落后、内容不全面。一是监管手段单一，基层监管部门的监管手段主要是以检查、罚款等行政性措施为主，面对金融风险往往处于被动地位；二是尚未形成一套规范科学的定性标准和定量指标体系，监管方法跟不上业务发展的需要；三是对电子货币和网络银行的监管技术比较落后；四是金融监管信息系统不够完善，金融监管信息失真的情况比较严重；五是侧重于市场准入、合规性等方面的监管，审慎性监管能力不足，对金融机构表外业务缺乏有效监管。
    (四)监管职责不清、受制地方政府。由于我国地方政府负有直接管理经济的职能，“一行三会”在实际监管过程中不可避免地受到了较多的地方行政干预。一些地方政府为了突出本地的政绩，要求银行信贷服从于地方计划，强制银行对重组企业放贷、冲销企业债务等事情时有发生。而且，在实践中，“哪里监管抓得紧，哪里发展就吃亏”，使得各地金融监管机构在处罚上顾虑重重，导致监管效果不佳。
    (五)监管法制滞后、服务意识不足。长期以来，我国金融监管一直走的是“先发展、后规范、再完善”的道路，监管法制建设滞后。而且，金融服务意识不足，我国的金融监管者在实际工作中往往行使权力有余，金融服务不足，产生一定的抵触情绪，影响监管效果。
    二、金融监管绩效的评价标准分析
    (一)监管目标的科学性。最优的金融监管是在纠正金融市场失灵所造成的金融效率损失的同时，自身没有影响到金融体系的效率。在实践中，金融监管就是要根据金融体系的风险状况，适时地制定和执行最优的监管指标体系，而不是最低的监管指标水平，即要实施一种弹性的、动态的监管。
    (二)监管体制的有效性。监管机构要在提高信息供给的充分性和准确性的制度安排方面做出协调统一，由于监管机构力量有限，必须充分调动各方面的力量才能协调统一。一方面督促金融机构加强内控建设，不断完善规章制度，金融机构内部控制制度的建立和完善，自我约束和防范风险能力的增强，可以在一定程度上降低金融机构的风险，保证金融机构的良性运作，相应地可以减少金融监管的成本投入；另一方面完善金融行业自律组织功能，促进金融业公平竞争与协作运行。
    (三)监管方式的灵活性。市场化监管强调由合规性监管向导向性监管转变，监管机构只确定监管目标，由金融企业在制度允许的范围内自主作出判断和决策。借鉴国际通行的做法，做到现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机检查相结合、全面监管与重点监管相结合、外部监管和内部自律相结合。同时，建立完善的金融监管信息系统，实现系统内不同监管主体之间以及监管当局与各金融机构的信息系统有效联网，以形成条块结合、功能健全的电子网络监管系统，最大限度地提高信息资源的利用效率，降低监管成本。
    (四)监管成本的合理性。金融监管成本的很大一部分来源于监管机构的设置，机构设置是否合理、高效的标准应该是一方面能够全面有效地对金融机构进行监管，使监管领域不会出现“监管真空”，对金融机构的各项金融业务能够做到全面和动态的监控；另一方面应该能够以高效、精干的原则配备监管人员，以最少的监管人员来达到最佳的监管效果。对那些损害社会利益来赢得自身利益的金融机构应加大监管力度，从严监管；而对有利于社会利益但自身利益受到一定冲击的金融机构，则应该从监管的角度加以支持和鼓励。
    三、金融监管绩效审计的对策建议
    (一)优化审计目标，关注系统性风险和维护金融安全。党的十八大后，我国政治体制改革进程加快，政府在市场经济中的角色发生了重大转变，逐步由决策神秘政府走向公开透明政府，由权力政府走向权责并存的守信政府。这些转变必然使得政府在管理经济的方式和方法上有所改变，从原先的直接管理更多地转向间接管理，管理的重点也由原来过多的对微观经济活动的管理转变为注重宏观经济的管理。政府职能的转变，客观上要求审计监督必须将更多的精力放到为政府加强宏观调控与宏观管理决策服务上来。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。我国金融监管体系应该由政府监管为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充、国家审计为最终监督的五位一体的立体监管层次组成。在这个大背景下，金融监管绩效审计的目标逐步由监督为主向监督与服务并重的方向转变，通过对金融监管机构行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”的“三性”监督，评价金融监管与金融体系运行的关系，促进金融监管机构充分有效地行使权力，以有效地防范和化解系统性金融风险，维护国家金融安全。
    (二)丰富审计内容，加强经济性效率性效果性审查。金融监管投入的经济性审查包括：一是检查“一行三会”按照会计法、现行会计准则和财务制度要求组织财务收支活动并进行会计核算的情况。二是资产管理、财务管理、劳动工资管理等方面各项管理制度约束是否健全有效，有无内控不严、管理不善造成国有资产流失和损失浪费等问题。
    金融监管运作的效率性审查包括：一是从监管体制入手，检查“一行三会”的职责划分和功能设置是否科学，联席会议制度的建立和实施是否落实，是否建立有关监管信息、报表的定期交流制度等。二是从监管方式入手，是否使用了各种现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机检查相结合、全面监管与重点监管相结合、外部监管和内部自律的检查方法等。
    金融监管实施的效果性审查包括：一是分析评价监管政策制定和执行的效果，是否符合法律法规规定以及中央经济金融工作方针，是否存在执行不到位造成政策效果弱化的情况。二是分析评价金融风险防范控制的效果，检查各监管部门年度及季度辖区工作情况，分析辖区金融风险状况是否得到改善。三是分析评价金融改革和金融稳定的效果，检查在金融改革和金融稳定重要事项的决策过程中有无重大问题以及由此造成的严重后果，相关决策是否发挥了应有效果和实现了计划目标等。
    (三)完善审计方式，实现财务检查与绩效评价相结合。现阶段的金融监管绩效审计，要在传统的预算执行和财务收支审计的基础上，实现财务检查与绩效评价的相结合，并逐步增加绩效分析的比重。金融监管机构的职能决定了其业务与金融企业的区别，作为非营利机构，其业务活动没有明显的数量特征，不管是宏观绩效还是社会绩效，没有统一标准的方法和技术，很难从数值上进行计算和比较。在进行绩效审计时，既要利用现代科技手段包括计算机、计量经济学等技术作为绩效审计的必要手段，以增强评价结果的真实性和可信性，提供准确充分的信息，又要运用定性指标和价值指标，从多方面加以审查和评价。另外，根据绩效评价的需要，延伸检查被监管单位经营管理情况以及行业协会履职情况，关注金融监管对金融市场产生的积极效果和消极影响，并加以合理描述。
    参考文献
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    [2]李妍.金融监管制度、金融机构行为与金融稳定[J].金融研究，2010，(9).
    [3]胡滨.中国金融监管体制的特征与发展[J].中国金融，2012，(9).
    （作者单位： 武汉大学经济与管理学院）