社会保障政策绩效审计研究

    内容提要：社会保障政策绩效审计的主要内容包括社会保障政策制定、执行、监控和评估四个方面，当前应重点关注有中国特色的社会保障制度建设、社会保障基金的可持续性、社会保障基金的投资运营、社会保障制度中的社会公平以及补充保险的建设。在审计方式和方法的选择上，应以社会保障政策制定及执行情况审计为纽带，统筹实施对政策制定部门和执行主体的审计，加强专业研究在审计中的应用，关注公众和媒体的反映和报道，运用计算机审计技术，以及进行内部控制审计。
    关键词：社会保障政策，绩效，审计
    当前，我国社会保障制度建设已发展到了一个关键时期，针对我国社会保障政策的制定和执行情况开展绩效审计，对于进一步发挥审计机关在社会保障制度建设中的积极作用，促进社会保障制度的健康发展有着重要的理论价值和现实意义。由于美国审计署针对养老及残障保险、失业保险和医疗保险等社会保险领域的制度和执行情况开展了多年的绩效审计，发展较为成熟。因此，文章用较大篇幅对美国审计署的经验和做法进行了分析，以期对我国的社会保障政策绩效审计起到一定的借鉴作用。
    一、社会保障政策绩效审计的主要内容
    （一）社会保障政策的制定
    应对社会保障政策的科学性和合理性进行审计和评价。审查社会保障政策的制定程序是否规范，政策制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守了审批程序，是否建立了完善的决策责任机制，政策制定过程中是否充分听取了群众的意见和建议。此外，也应关注社会保障政策与财政政策的协调配合情况。审查相关决策部门在政策预研阶段是否建立有效的沟通渠道，制定过程是否有政策搭配的考虑，政策效力是否得到有效发挥，是否存在着政策效应叠加或彼此抵消、增大宏观调控成本的情况。应定期跟踪地方政府社会保障方面的工作重点和新出台的政策，分析其政策效应及与国家大政方针的契合性，为揭露社会保障政策执行情况的问题提供切人点和突破口。
    （二）社会保障政策执行
    应审查社会保障政策是否具有可操作性，执行过程是否公开透明，执行部门的职能履行情况如何，以及政策执行的成本与收益分析，并根据政策产生的社会影响和效益对政策的可行性进行评价，以及对重大社会保障政策贯彻落实情况进行跟踪审计。应通过采取全过程跟踪和动态跟踪的方式，审查社会保障项目资金管理的规范性、使用的合理性、效益发挥的及时性以及社保数据的真实性；及时发现各项政策和制度内在缺陷，促进社会保障政策的完善；通过提前介入，同步跟踪资金管理、政府采购、工程招标等权力运行，随时发现问题，随时提出建议，随时督促整改，满足国家治理过程中遏制腐败的预防性要求。应重点关注以下几个方面：
    1.执行部门职能履行情况。管理部门职能履行情况是绩效审计的一项重要内容。2011年，美国审计署对美国医疗保险与医疗补助服务中心的数据收集、监督检查等情况进行调查时发现，当前数据库不能及时跟踪被调查长期护理医院（LTCH，医疗保险款项开支的80%支付给该医院的护理对象）职责，或不能确定被调查医院是否属于长期护理医院；未收集用于评估长期护理医院护理措施有效性的数据；未将投诉事项与认证机构（AO）进行信息共享等问题。在我国的社会保障政策审计中，也应将通过对社会保障政策执行部门的职责履行情况的审计作为一项重要内容，审查其工作过程是否高效，履行责任是否有效，工作结果是否达到预期目标，从内部管理的效率性、经济性和外化的效果、经济性两个方面来对其职责的履行情况进行评价。
    2.保险经办机构提供服务的质量。社会保险业务经办机构能否依法履行职责，提供优质高效的服务已成为民众衡量政府行政绩效的重要标准。为了更好地了解社会保障局在提供服务方面遇到的挑战，2009年，美国审计署调查了职员减少对办事机构工作的影响，以及社会保障局在未来满足服务需要和预期计划的挑战。调查发现，职员短缺对社会保险办事机构的服务产生负面影响，对社会保障局客户满意度从2005年的84%下降到2008年的81%负有一定的责任，退休和残障人员的增加和退休潮的出现也使社会保障局面临更大的挑战。结合我国当前的实际情况，应重点关注以下几个方面：保险经办机构服务信息是否及时披露，社会保险服务网络是否完善，各项收费条款是否遵循了透明性和简单性原则；是否建立服务评价标准和评价模型；工作量和人员配比是否合理；保险经办机构是否存在缩短营业时间，随意拒办某种业务情况；是否存在安全防护措施不严密等威胁参保人资金安全的问题。
    3.社会保险管理和经办机构信息系统建设情况。处理海量社会保险数据信息技术的发展，使得对社会保险管理和经办机构信息系统的关注度日益提高。例如，2011年美国审计署对医疗保险和医疗补助服务中心数据存储一体化（IDR）和规划一体化（One PI）两个项目的进展和实施情况、现有成果与预定目标的差距及原因进行了分析，发现存在基础数据不完备、项目操作人员未经过必要的业务培训、系统没有评测项目实施效果的指标体系和无法评估所节约的不当支出金额等问题。由于我国各地社会保险基金信息系统自行设计，标准不统一，基础条件较差，不可避免地在设计和功能实现上存在缺陷，应通过对其信息系统的审计，揭示数据的真实性、完整性、一致性和安全性方面存在的问题，还应当关注信息系统建设的效益情况，评价系统建设的实施效果。
    4.内外部道德风险的防范。防范内外部道德风险是各国审计机关的一项长期任务。2010年，美国审计署调查了联邦政府的受雇人员、驾驶员和企业负责人是否不正当地接受了残障保险收益，并对以欺诈和其他不正当方式获取保险收益的人员进行案例研究，揭示社会保障局在社会保险管理方面存在的不足。结合当前我国的实际情况，应重点防范：部分地方政府有无将社保基金用于购建办公楼、宿舍、宾馆等或用于交通、办公等设备设施，用于职工的日常福利支出和工资发放，用于投资和经济担保、抵押、非法拆借，个人贪污挪用等。单位是否存在以出具虚假凭据等手段虚报冒领社会保险金的情况，如部分培训机构是否通过伪造印章和外来农民工培训名单、虚构身份证号码等方式套取外来农民工和失业人员职业技能培训补贴；是否存在重复参保和重复领取保险费用；是否存在虚假住院、伪造住院档案骗取保险等问题。
    （三）社会保障政策执行的过程监控
    政策监控是由监督、控制和调整等功能活动组成的动态过程，一方面，应对行政机关内部在社会保障政策执行中的监控功能进行审计和评价，审查其是否制定了政策监控的法规制度，对政策计划、目标、标准等的掌握是否准确，是否与政策监督对象之间保持信息沟通，是否及时发现预期政策绩效与实际政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，是否重新调配政策资源以加大执行力度或对政策进行了调整。另一方面，应审查审计机关与政策决策者之间是否建立起顺畅的交流、反馈和纠偏机制，是否促进政策的科学制定和进一步完善。
    （四）社会保障政策效果评估
    20世纪60年代，美国审计署开始介入政策评估工作，即审查政府项目是否达到目的。评估主要有两个方面：
    1.就政府项目和政策在多大程度上达到目标进行调查。例如，2011年，美国审计署调查了社会保障工作券项目计划的效果，即持券人和就业网络服务商在社会保障局规章修订后参与情况的变化，就业网络服务商所使用的服务方法的范围，以及社会保障局在评估持证者和就业网络服务商、确保项目公正和有效性方面所做的努力。
    2.通过对政策实施潜在影响的分析，提供改善政府运作和较长期趋势的前瞻意见。例如，审计署调查了在残障保险（DI）项目上推迟退休年龄对60多岁劳动者的影响，尤其是对那些接近62岁即将有资格享受退休福利人群的影响和那些可能无法继续工作的劳动者而言，什么样的政策可以帮助减轻推迟退休年龄对其的影响。我国审计机关现场覆盖面广泛，使得审计机关具有掌握社会保障政策运行第一手资料的优势，能及时将社会保障政策存在的缺陷反馈给相关部门作为政策调整的依据，有利于政府职能的实现。而且由于政府审计机关所具有的独立性，能使其观点和看法不受政府部门利益和本位主义影响，提高社会保障政策评价的客观性和科学性，提高评估结论的公信力。
    二、当前重点关注的领域
    （一）关注适合中国国情的社会保障制度建设
    西方国家社会保障制度发展道路的选择都有其特定的经济、社会、政治和历史文化背景，如德国是最早建立社会保险制度的西方国家，其社会保障制度的建立与中央集权政治体制和普鲁士社会政策历史传统密不可分；美国社会保障制度的建立则与解决1929年至1933年大萧条中大量的失业人口密切相关；英国工党政府采纳了《贝弗里奇报告》提出的主要政策建议，走上了福利国家的发展道路。只有选择适合本国国情的社会保障制度发展道路，才能在促进社会保障制度发展的同时，更好地发挥社会保障制度对社会公平和民生幸福的积极功能。我国开展的社会保障审计也应关注带有鲜明中国特色的社会保障制度建设问题，如适合农民工的社会保障制度、农村居民的最低生活保障、老年群体医疗护理保险制度、疾病预防制度的建设，从制度设计、筹资模式、保障水平和运行模式等方面揭示保障制度中存在的问题，以促进社会的稳定和发展。
    （二）关注社会保障基金的可持续性
    社会保障基金的持续性是社会保障制度的重要原则。针对由于经济衰退等原因导致的养老金支出增加和可持续性问题，美国审计署调查了州和地方养老金计划财务状况的变化趋势，州和地方政府控制养老金成本的对策，以及这些对策对养老金计划、出资人、在职和退休人员的影响。调查发现，尽管遭受了1929年以来最严重经济衰退的巨大投资损失，绝大多数州和地方政府养老金计划有足够的资产按照以前的约定应对未来十年左右的养老金支付，但精算资产和负债之间差距日益增加，精算确定的供款率呈上升趋势，不断增长的预算压力对其可持续性形成挑战。由于我国社会统筹基金与个人账户基金合并管理运营，当前征收的养老保险基金包括个人账户基金被用于支付当期离退休人员的养老金，统筹基金严重挤占个人账户基金，导致个人账户大部分空账运行，而且人口老龄化来势迅猛，社会保障长期资金平衡压力巨大。审计中应关注个人账户空账规模、人口年龄、养老金收支的变化趋势，以及影响基金持续性的因素，为决策部门进行政策调整提供可靠的依据。
    （三）关注社会保障基金的投资运营
    对社会保障基金进行投资运营是各国的普遍做法，需要对基金的运行绩效进行客观评价，以提高社会保障基金运行的效能、效果。2011年，美国审计署对联邦养老基金担保公司（PBGC，目前为4400万美国雇员和退休者提供养老金保障）进行了调查，发现该公司在投资目标变动时，没有进行对交易成本进行例行监督，随着2008年经济的低迷以及金融政策的变化，发生了7500万美元的交易损失。当前，我国社保基金运营中，由于城乡养老保险基金缺乏保值增值渠道，实际保值增值率低，若考虑通货膨胀因素，基金实际已面临贬值风险。在部分开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点的地区，统筹基金出现较大的支付缺口，已形成养老金发放断档风险。而且，目前部分基金存放的金融机构经营规模小，抗风险能力较弱，社保基金存放的安全性存在隐患。审计机关应通过对社保资金投资方向和规模和收益的分析，在全面平衡保值增值和控制风险相互关系的基础上，提出建立科学的社保资金资产管理体制机制的建议，加快完善社保资金治理结构。
    （四）关注社会保障制度中的社会公平问题
    维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益是各国实施社会保障审计的根本目标，美国审计署在参保人员权益保护尤其是弱势群体权益保护方面进行了较多的关注。例如，近70年以来，社会保障成为美国劳动者及其家庭退休收入的主要来源，但目前，一些享受社会保障的人仍然在老年时处于贫困，此外，社会保障计划的长期支付缺口也在增长。2009年，美国审计署调查了：社会保障计划可以做哪些选择以确保经济弱势群体的充分权益和退休收入，这些选择对弱势群体接受其他援助计划的影响。结合我国的实际情况，审计中应当关注城镇个体工商户、灵活就业人员、农民工、失地农民、农村居民纳入社会保障的比率和保障水平，揭示不同群体、不同区域参保人享受待遇的不平衡，关注社会保障制度的覆盖面和待遇标准，关注社会救助制度的建设，促进社会保障制度的内容、结构和层次体系的发展和完善，使得社会保障制度在实现社会公平、促进和谐社会建设中发挥积极作用。
    （五）关注补充保险的建设
    国家、社会与个人共同责任理念正在成为主导当代西方社会保障制度的基本理念，通过市场化和多主体参与来增强制度的可持续性，是各国主要的改革方向，发展补充保险也是多层次保险体系的重要支柱。当前我国企业年金和补充医疗保险总体发展缓慢，企业年金发展不均衡，投资收益率低，补充医疗保险目前经营状况不佳，赔付率较高，资金风险较大。因此，应从审计视角提出完善企业年金制度、补充医疗保险制度以及资本市场等外部环境的建议，促进多层次、相互协调的社会保障体系建设。
    三、社会保障政策绩效审计的方式和方法
    除了检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等常规审计方法之外，审计中还应注重以下方式和方法的运用：
    （一）以社会保障政策制定及执行情况审计为纽带，统筹实施对政策制定部门和执行主体的审计
    通过根据社会保障政策措施的执行单位和实施路径，统筹实施对政策制定部门和社会保障单位的审计，从相关部委来调查了解政策制定情况，从执行单位来调查了解政策的贯彻落实及实际效果，实现统一实施、上下联动。同时应将社保、财政、金融、企业、资源环境、工程技术、财务会计的多专业的审计人员集中起来，组成跨部门的团队，实施各项具体政策的审计。
    （二）加强专业研究在审计中的应用
    基于社会保障领域的专业性和复杂性，美国审计署在对社会保障政策的制定和执行情况进行审计时，对该领域的研究专家进行访谈，对权威研究文献进行回顾和查阅专业数据库等方式。结合我国的实际情况，借鉴专家的分析方法和思路，通过审计获取的证据进行可操作的分析和验证，进而提出切实可行的审计建议，不仅能打破审计思维的固有局限，多角度、多层次发现和分析问题，提高审计的宏观性，促进建立公平、规范的社会保险制度，也能在社会保障政策的设计中为审计部门增加话语权。
    （三）注重公众和媒体的反映社会保障关系到每个人的切身利益，因此应注重从多渠道获取信息，揭露和查处影响群众利益的突出问题。应通过常态化地关注和跟踪主要媒体和网站，调阅社会保障管理部门的舆情监测报告等方式，获取持续和全面的信息资料。通过设计调查问卷，对社会保障政策执行、基金征缴和管理、社会保障经办机构的服务质量、群众的参保权益的保障等进行调查。同时，应在不涉及国家安全和秘密的前提下，逐步推动社会保障审计计划、审计过程、审计结果的全方位公开，促进社会公众对社会保险基金的来源、分配、管理、使用情况的监督。
    （四）运用计算机审计技术与方法
    社会保障的涉及面广，基金管理的信息化程度不断提高，单靠手工手段难以完成审计工作，因此应推进计算机审计技术在社会保障审计的运用。应通过运用数据分析技术，对基金支付系统数据进行图表分析和比率分析，进行险种之间数据比对，与工商、税务、公安、房管、车管数据进行比对，查找不符合条件的人员领取保险金等问题线索。此外，应实现审计数据系统与社保、财政、工商等数据库的实时联网，以及社会保障与财政、金融、企业等专业数据库之间的信息共享。由于社保资金点多面广，无法仅仅通过扩大审计覆盖面进行全面评价，应当探索数据挖掘等抽样审计技术方法的运用，全面评价社保资金管理使用情况以及社保资金政策执行效果。
    （五）进行内部控制审计
    目前基金管理机构及投保人大量存在的违法违规行为，在一定程度上反映了管理机构在内部控制制度的制定和执行上存在漏洞。因此，应将各险种社会保险登记、社会保险缴费申报和基数核定、社会保险征收、社会保险稽核和催收、投资策略和操作程序、社会保险基金账户管理等环节的内部控制审计作为一项重要内容。
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    （作者单位： 审计署博士后科研工作站 审计署审计科学研究所）