赵早早等：审计推动专项转移支付改革的“纵”向深入与“横”向拓展

     的十八届三中全会以来，专项转移支付改革一直备受关注。因为它不仅涉及转移支付制度自身完善的问题，更重要的是，它还反映出中央政府各部门间事权划分和中央政府与地方政府间事权划分的制度性问题。正如审计署在今年报告中所指出的那样，专项转移支付改革是否取得真正的效果，其关键不仅仅是项目合并、整合、清理的规模和数量，而且还取决于在“横向”和“纵向”上，与制度性改革的实际联动情况。其中，“横向”包含两个层面：一是中央政府各职能部门内部的职能重构；二是中央政府各职能部门之间的职能重构。“纵向”是指中央政府与地方政府之间的事权划分。只有在“纵”“横”两个制度层面较为清晰地解答“谁的事”、“由谁负责”、“负什么责”这三个核心问题，才能真正化解现有专项转移支付体制中的各类怪相，才能真正完善转移支付制度。审计署在过去一年时间里，为推动改革向“纵”“横”发展开展了大量工作。
    必须肯定的是，党的十八届三中全会明确提出专项转移支付制度改革要求以来，中央有关部门即着手开展了对中央专项转移支付的清理整合规范工作，在中央层面，对各中央部门主导分配专项转移支付项目进行清理整合，在地方政府层面的开展的中央专项转移支付的整合试点。随着国务院2015年2月2日颁布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（简称国办[71号]文），改革进程进一步加快。从中央政府层面的专项转移支付项目整合规模与数量来看，过去一年的改革的确取得了显著效果。根据财政部统计的数据，2014年中央对地方专项转移支付项目比上年减少三分之一以上。
    但是，从今年的审计工作报告来看，清理整合后的专项转移支付管理还不够规范，如果按照国办[71号]文提出”分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一”的管理要求，中央专项转移支付实际可以分为343个明细专项，如果再加上发展改革委分配的中央基本建设投资专项转移支付，这个数据还会更高。这从侧面反映出一些问题，专项转移支付改革并不能被简单地等同于项目数量上的减少，或者把“顶层设计”退而求其次地被替换成“基层实践”。如果仅仅将中央专项转移支付改革成效聚焦于“个数”的变化，不仅容易造成改革“换汤不换药”，而且可能影响十八届三中全会提出构建现代财税制度和实现国家治理现代化的战略性目标。这并非危言耸听。我们可以从“纵”与“横”两个层面来深入分析问题并提出相对的政策建议。
    第一，“横”向层面，量变尚未达到质变，需要增添催化剂。
    如前所述，自改革以来，中央政府各部门加大力度减少专项转移支付的规模和数量。这包括两个层面：一是中央政府各部门在其内部进行必要的整合，将目标相近的项目尽量整合在一起。二是由财政部门统一协调，在中央政府各部门之间进行项目整合。这些工作都非常必要。但是，在规模与数量减少的同时，专项转移支付资金与项目的分配权、管理权、监督权却还没有发生根本性的变化，仍然处于相互分割的状态。今年审计报告就发现，1个公共卫生服务补助专项转移支付就包含了21个明细专项，其中卫生计生委疾控局有10个处参与13个明细专项的分配。
    按照国办〔71号〕文的规定，每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法、管理制度、责任主体。此项改革看似简单，实际上涉及到深层次的行政体制改革问题，即需要配合推进部门内部职能重构和部门之间的职能重构。正如审计工作发现的那样，如果很多部门、部门内很多司局、处室都对某一件专项转移支付事项负有责任，结果只有两种：第一，因为“婆婆”太多，规矩太多，真正承担专项转移支付资金使用或项目实施工作的部门则无所适从，疲于应付，原初设定的专项目标很可能在这种无休止的消耗当中模糊不在。第二，因为“婆婆”太多，“婆婆”之间又从不沟通或不屑于沟通，信息不对称充斥于整个专项转移支付管理过程当中，于是给下面项目申报和资金使用方制造出讨价还价或投机取巧的机会。如果在部门内部与部门之间的横向层面不能够实现围绕专项转移支付事项的职责重构，那么资金分配、使用、管理的分散化、低效率等问题则无法彻底解决。所以，在中央政府各部门中推动围绕事权的职责重构行政体制改革，是深化改革的催化剂。
    第二，从“纵”向层面，基层实践无法代替顶层设计。
    十八届三中全会以来的专项转移支付改革，从改革主体来看，呈现出多元化趋势，既有中央层面的整合，也有地方各级层面的整合。然而，由于专项转移支付主要体现中央政府的政策要求，所以在中央与地方事权清晰的假设前提下，地方政府所承接的专项转移支付工作主要是为了实现中央的政策目标。根据国际经验来看，有效的专项转移支付制度可以有两种实现形式：一是中央政府明确政策目标，并直接推进项目实施，直接转移服务结果或服务内容；二是中央政府提出明确政策目标，交由地方政府来具体实施，主要通过转移支付资金来支持地方工作，通过明确服务结果的考核指标来实现资金使用效果的监督。由此可见，属于某一级政府事权范围内的事情，无论交由谁来完成，负有事权责任的本级政府首先必须确定清晰的政策目标，并尽量设定明确的预期结果，即从制度上解决“谁的事？”的问题。因此，正在推进的专项转移支付改革，各级地方政府的改革实践只能有效解决其本级的转移支付制度建设问题，对于中央事权下的中央专项转移支付整合责任，一定不可能也不可以由地方政府来完成。从2008年开始，关于农林水的中央专项转移支付整合工作，就已经尝试在县级层面展开，然而至今仍未实现真正的整合。究其原因，专项转移支付应属于顶层设计范畴，其症结就在尽快明确中央政府层面“横”向职能重构的问题。这些地方实践是无法解决的。
    基于以上分析，我们认为专项转移支付改革的下一步，必须“横”向拓展，“纵”向深入。“横”向拓展，是指将专项转移支付改革与行政体制改革密切结合，以专项转移支付的具体项目为切入点，认真清理并理顺中央各职能部门、各职能部门内部各司局和处室的职责与权限，避免交叉和重复。“纵”向深入，是指在中央政府顶层设计的基础上，以“横”向改革为条件，推动自上而下的专项转移支付改革，从根本上解决多头申报、套取资金等顽疾。
    事实上，“纵”与“横”必然是同步推进，相互依赖，不可分割的。关键在于，两个向度的同时推进，必须依赖于“一条主线”，即专项转移支付制度设计必须以“结果”为导向，明确专项转移支付的服务目标和服务标准。制度设计重视“战略—政策—目标—结果”之间的联动关系。具体来讲：
    第一，从战略到政策。中央政府主要负责将宏观的国家战略转化为具有可实施性的中央政策，在政策中明确需要实现的政策目标。战略通常是宏大的，涉及到多个领域，多个部门的，比如国家治理现代化战略。政策则涉及相对具体的领域或行业，比如专项转移支付改革政策。
    第二，从政策到目标。政策用以指导实践工作，所以必须设立明确的目标。比如，专项转移支付是要服务于实现纵向财政平衡和缩小横向财力差距的目的（由地方决定提供何种公共服务），还是要提供特定类型的最低标准的基本公共服务（由中央有限决定提供何种公共服务）；是要提供具有受益外溢性的公共产品，还是要服务于中央政府特定的其他政策目标。
    第三，从目标到结果。目标的实现并非自动完成的，而是需要一个复杂的管理过程，涉及到复杂的管理主体和行为主体。在这个过程中，管理制度的完善程度非常重要。前述所讲的“横”向拓展和“纵”向深入两个维度，就是完善管理制度的改革策略。我们经常说，良好的过程不一定有良好的结果，但是如果没有良好的过程一定不会有良好的结果。所以，加强管理制度建设，就是希望能够拥有一个良好的过程，并期待由此产生令人满意的结果。