赵早早等：中央决算草案审计元年的喜与忧

     2015年是审计署依法开展中央决算草案审计工作的开局之年。此项工作具有划时代的意义，不仅解决了中央预算执行审计监督环节不完善的问题，完善了审计监督制度，而且对建设现代预算管理制度起到积极作用。
    按照2014年8月31日修订的《中华人民共和国预算法》第八章第七十七条规定，财政部编制的中央决算草案必须经审计署审计后，才能交国务院审定，再由国务院提请全国人大常委会审查和批准。这是我国第一次通过立法，明确规定国家审计对中央决算草案所负有的审计职责。在此之前的二十年里，审计署按照1994年《中华人民共和国预算法》规定，只能审查中央预算执行情况的报告，却没有权力审查中央决算草案。所以说，2015年是中央决算草案审计元年，从今年开始，国家审计对中央政府预算监督工作必将有新的突破性进展。
    为什么这个“元年”蕴含着如此重大的历史意义？我们可以从“两个概念”和“三对关系”展开分析。
    首先，清晰界定并理解“两个概念”—— “中央预算执行情况”与“中央决算草案”。“中央预算执行情况”的报告和报表，由财政部编制并代表国务院提交给全国人民代表大会审议，时间是每年3-4月份。“中央决算草案”的报告和报表，依然由财政部编制并代表国务院提交全国人大常委会审议并通过，时间是6-7月份。“中央决算草案”的报告和报表，是在“中央预算执行情况”的报告和报表的基础上调整编制出来的。调整事项主要包括决算整理期收支、上下级结算、清理对账、特殊事项调整等情况。
    过去二十年，审计署审计的对象是“中央预算执行情况”的报告和报表，并且也在每年的6-7月份，向全国人大常委会提出审计工作报告。尽管财政部提交的“中央决算草案”与“中央预算执行情况”之间的数据差异并不是特别大，但它们分别处于预算周期的不同环节，代表截然不同的制度意义。也就是说，“中央决算草案”位于预算周期的最后环节，可以视为对一个完整预算周期及其结果的全面报告；而“预算执行情况”位于预算周期的次末环节，并不能完全体现一个完整的预算周期及其运行结果。与此相对，“中央决算草案审计”是对整个预算过程及其结果的监督，确保了审计监督的全面性、完整性和有效性，为推动绩效审计等工作奠定良好的基础。
    今年审计工作报告的第一大部分就表述了中央决算草案审计的情况和发现的问题，不仅指出了当前中央决算草案报表体系不够完善、重要事项披露不够充分的问题，还指出了中央决算草案与中央部门决算草案不够衔接问题。同时，对于财政管理活动中的各类问题也都采用决算时的数据和情况，更加准确有效。
    其次，从“三对关系”理解中央决算草案审计的制度意义。“三对关系”，具体指“决算审计制度与审计监督制度的关系”、“审计监督制度与现代预算管理制度的关系”、“现代预算管理制度与国家治理现代化的关系”。这三对关系相辅相成，紧密联系，处理好这些关系，将有助于实现国家治理现代化的战略目标。
    今年开始的中央决算草案审计迈出了完善决算审计制度的决定性一步，是一个国家审计监督制度的重要组成部分。从世界主要国家的审计制度实践来看，无论是美国、英国、德国、日本等发达国家，还是印度、南非等发展中国家，针对预算执行的最终结果及其报告的决算审计监督工作，始终位于国家审计制度的重要位置。因为，决算审计监督工作就是利用专业的技术、科学的方法、充分的论证来保护公共财政资金、资产、资源的安全性和有效性。通过监督倒逼完善预算编制、执行、管理等其他过程，注重制度完善的整体性和同步性，而避免“头痛医头，脚痛医脚”。由此可见，不断完善决算审计监督制度，是推动完善国家审计监督制度的重要组成部分。而完善国家审计监督制度，不仅是十八届四中全会提出依法治国的重要内容之一，而且还是现代财政预算管理制度建设的重要推动力。国家治理现代化呼唤现代财政预算管理体制，而后者又需要国家审计的推动与保障。正如刘家义审计长所指出的那样，国家审计监督制度是国家治理的基石。所以，今年的中央决算草案审计工作对于推动国家治理现代化，具有划时代的重大意义。
    如上所述，2015年是我国中央决算草案审计元年，这是一次重大的制度调整，具有重要的历史意义，更是全面深化改革的大喜之事。自从十八届三中全会提出全面深化改革的总目标以来，审计署推动审计制度建设的脚步就从未停止过。然而，国家审计作为构建现代财政预算管理制度的重要推动力量，同时也依赖于财政预算制度自身的不断完善。由于今年是新预算法实施的第一年，有关中央决算草案编制和审计的制度还不够完善、审计经验还不够丰富，需要尽快完善提高，以更好地发挥国家治理基石的作用。
    总体来看，当前的主要问题是，中央决算草案编制的规则制度还不完善，制度缺失较多，审计评价缺乏准确标准，审计时间难以充分保障。从世界各国国家审计所依赖的法律基础来讲，完善的财政预算法律框架、各类财经纪律、政府会计准则体系等是国家审计有效履行监督职能的基础。目前，审计署开展“中央决算草案审计”的主要法律依据是《中华人民共和国预算法（2014年修订）》、《财政总预算会计制度》。但《中华人民共和国预算法（2014年修订）》只是提出了开展中央决算草案审计的要求，没有具体展开；《财政总预算会计制度》于1998年开始执行，不能适应当前形势需要。换句话说，决算草案的编制程序、编制时限、必备内容、计算规则等的规定还缺乏细化规定，审计评价缺乏明确标准，这些都给中央决算草案审计工作造成很多不便。另外，新预算法在决算审查程序中增加了决算草案审计这一环节，而由于其他环节目前还基本按照原有惯例进行，留给审计的时间必然就很少，更增加了审计难度。总之，中央决算草案审计工作的有效开展，既需要审计自身不断地完善制度建设，更需要来自立法机构、财政部门和其他相关机构的积极配合。
    改革不可能一蹴而就，更不可能一帆风顺。迈出改革第一步的同时，意味着下一个改革环节的开始。迎难而上，才能有所突破。基于以上原因，我们建议加快修订《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》等，制定出台政府会计制度、政府会计准则、决算编制规则等文件。首先，合理分配预算周期各环节时间，尽量提早完成“中央决算草案”，给中央决算草案审计工作留出足够的时间。其次，尽快完善决算编制的原则、标准、方法等法律条款和准则体系的建设。越早推进这些基础性工作，越有助于决算审计制度的完善。因为这些基础性工作，不仅可以指导财政部门完善决算草案编制工作，而且还为决算草案审计工作提供法律依据。有了完善的准则和制度体系，才能减少因概念模糊、标准不清、准则不明而引发的相互扯皮现象，加快实现国家治理现代化战略目标。