论地方政府保障民主的财政支出责任（下）

（3）高度集中的政治体制。我国五级政府中，地方各级政府实际上是中央政府和上级政府的派出机构，每一级政府接受上一级政府的直接领导，并不清楚自己的支出责任，决定其职责范围和支出责任在很大程度上是上级政府的权力。“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力”，在中央与地方的博弈中，行政力量的势能往往导致地方成为牺牲者。加之，每一级地方政府的主要官员都由上一级政府选拔、任命、考核、调动和罢免。因此，他们只需对上级政府负责，而无须对当地百姓负责。这就很容易造成上级政府意志可代替公众意志，上级政府需要可代替公共需要，行政性财政可代替公共财政，地方政府财政支出错位。
    （4）多重交叉的划分标准。我国现阶段政府事权划分的主要标准包括：受益原则、区域均等化原则和效率原则。在支出责任的具体划分中首先按照事务的受益范围进行界定，全国性、全局性的事务一般属于中央政府的事权，在区域范围内受益的事权属于地方各级政府；而按区域原则，没有区域性特征的全国性公共产品和服务归中央，具有区域性特征的地区性公共产品和服务归地方；再按效率原则，公共产品和服务由哪一级政府管理效率更高，事权就归哪一级政府。这样，中央政府就把一些按照受益原则和区域原则应划归中央政府承担的事权，根据效率原则全部或部分地转嫁给了地方，致使地方政府财力紧张，一些地方性的公共产品和服务难以及时有效提供，而中央政府又不得不以直接提供或补助方式间接参与应该由地方承担的支出责任，由此造成了中央与地方财政支出责任的错位。
    三、我国地方政府保障民生的财政支出责任定位
    1.科学界定政府的财政支出范围
    随着我国社会主义市场经济的逐步完善，市场对于资源配置的基础性作用已越来越明显，政府尤其是地方政府应当逐步退出竞争性投资领域，让企业成为真正的市场主体并自主地参与市场经济活动。政府财政支出应该定位于运用财政政策引导经济发展，规范市场秩序以及保障民生所需要的公共产品的供给。
    政府应根据民生保障的不同领域的特点和要求，予以适当程度的保护，既不能放手任其自然，也不能干预过度。以教育、就业、看病、住房、养老五大民生问题为例：解决就业问题应以市场为基础，以劳动者自主就业为主导，以政府的促进和保障作用为辅；解决养老问题应发挥政府、单位和个人的作用；解决住房难题，当前要避免市场化模式，政府应加强对房地产业的引导与调控，调整住房供应结构，完善信息公开制度，加大整顿和惩治力度，规范市场秩序；解决看病难问题也应抑制市场化倾向，坚持以政府为主导，适当发挥市场机制作用，政府应着力健全医疗保障体系，增加经费投入，加强监管，提供优质服务，同时还应鼓励社会力量参与发展医疗卫生事业，完善医疗卫生服务网络。对于教育问题，义务教育基本上要靠国家财政支持，政府加大财政投入，对贫困落后地区重点支持，均衡各种教育资源的分配，创新教育经费管理方式，推进教育综合改革，预防和惩治乱收费等违法行为；中高等教育则主要靠个人和家庭，政府主要通过贷款、奖学金、勤工助学、困难补助、学费减免等方式帮助困难者享受受教育权。总之，不同民生问题的特点和要求是不一样的，因而对市场和政府的要求在程度和范围上也是不同的，对此不能一刀切。
    2.明确划分中央和地方的支出责任
    
    在民生保障领域，西方发达国家在财政支出划分方面一般做法是：第一，社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，主要应该由中央政府（或联邦政府）或层级较高的地方政府（或联邦成员政府）来提供。第二，在绝大多数国家，教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目。第三，对当地居民的生产、生活具有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等支出项目，应该由层级较低的地方政府承担。加拿大地方政府最主要的财政支出项目是市政工程和社会服务；日本的情况也别无二致，地方财政支出的比例不仅远远高于中央财政，而且与居民生活关系密切的公共卫生等社会服务项目都由地方财政承担。
    根据中国的国情，政府保障民生的财政支出责任按其具体内容可分为由低到高的三个层次：第一个层次要求政府维持民众基本生计状态的底线，譬如，承担社会救济、最低生活保障、基础性社会保障、义务教育、基础性公共卫生、基础性住房保障等责任，保证每个社会成员“有尊严地生存下去”。第二个层次要求政府尽可能地保障民众基本的发展机会和发展能力，以期为民众提供起码的发展平台和发展前景，譬如促进充分就业，进行基本的职业培训，提供公平合理的社会流动渠道，以及与之相关的基本权益保护问题。第三个层次要求政府在经济发展水准和公共财力大幅度提升的情况下，为全体社会成员提供使生活质量得以全面提升的福利。笔者认为，以教育、就业、医疗、住房、养老五大民生问题为例，最高层次的内容如养老问题，相对于其它民生问题，其受益范围是全国居民，养老的给付水平应有一个客观的统一标准，应由中央财政支出。中间层次的内容如就业、医疗问题，反映了宏观经济的运行情况，事关全国居民的整体利益，但由于各地经济发展水平不同，有的地方政府在保障民生方面尚具有优势，故应由中央和地方政府共同承担支出责任；至于教育问题，从各国的经验来看，都是由中央和地方共同承担支出责任的，只不过中央和地方对教育的不同阶段财政支出的侧重点不同罢了。最低层次的内容关乎最基本的民生问题，具有较强的地域性特征，应当由地方各级政府承担财政支出责任。
    3.尽量细化地方各级政府的支出责任
    
    在明确界定中央和地方政府财政支出责任的前提下，应细化各级地方政府的支出责任。依据地方公共服务的受益范围和发展动态，将外溢性相对较弱的公共服务划归本级政府，把外溢性较强、跨地区的公共服务更多地划归上级政府。
    （1）省级政府的财政支出责任。省级政府负责本辖区内受益范围涉及整个辖区或跨地市的公共服务以及与收入再分配有关的事务，主要是对省内地市县之间财政收入的调整并推行民生保障政策。具体负责省级文化、教育、卫生、社会保障等事业发展的支出，增进公共福利；负责受益范围覆盖本省的基础设施与公益项目的建设，承担大型防汛、抗旱、水利维修和农业发展等支农支出；对于跨地市的公共服务，省级政府应与相关地市协商解决，合理分担，难协商解决的，可由省级政府承担。
    （2）市、县的财政支出责任。通过对新中国市、县财政支出的发展考察即可知道：虽然两级政府都应公平地向本辖区内的居民提供公共产品和服务，但支出重心和价值取向明显不同。市级财政侧重所辖城区，偏好挤压县级支出，以加快城市建设和工业化发展；而县级财政侧重于农村，主要服务于农村建设和农业发展。二者的差异反映了城乡不公平的利益分配格局，即市级政府轻视“三农”问题，忽视农村居民诉求，在集中县乡收入之后进行了有利于城市的再分配。这种逆向调节从1982年实行“市管县”后更为显著。市级政府出于本级和城区发展的需要，将税源集中到本级政府，并利用行政权力截流、挤占上级政府拨给县乡政府的资金。因此，为适应城乡统筹发展，财政体制应改革为“省管县”。市级政府的支出重点应主要为城市居民提供公共服务，逐步实现城乡分治。
    根据以上分析，应以收益与成本不溢出本辖区为标准，划分市、县级政府的支出责任。义务教育、社会救济、最低生活保障、基础性的社会保障、基础性公共卫生和住房保障等，应列为本级财政的保障范围。例如就业问题，由于失业往往与促进再就业密切相关，在解决就业的形式方面，具有信息优势和地理优势的地方政府更能发挥作用；又如医疗问题，由于各地服务的成本不同，单凭中央政府难以保障社会公平的实现，因此，医疗的财政支出责任也应由地方承担，中央政府和省级政府相应地转移支付；尤其是住房问题，按其特征具有一定的地域性，是典型的地方公共产品，同时由于住房保障涉及家庭财产的调查，地方政府更了解本地居民的具体情况，从效率角度来说，让地方政府承担财政支出责任，则有利于充分发挥其信息优势，并可以使地方有效地统筹安排有限的财政资源。
    四、我国地方政府保障民生的财政支出责任保障
    
    根据受益原则和财政分权理论，划分中央与地方政府的支出责任，已在我国学界达成共识。问题的关键在于支出责任的划分标准缺乏法律和制度的保障。因此，加强财政支出立法、执法、法律监督尤为重要。
    1.制定和完善相关法律
    
    在国际上，政府间事权财权的配置主要是通过立法而非行政干预来确立和调整的。例如，200多年前的美国就以列举联邦事权的方式对联邦和地方事权的配置提供了大致框架和原则；德国宪法即《基本法》对各级政府的事权作了原则性规定；日本战后的宪法和地方财政法也详细规定了中央与地方在事权范围和支出责任上的具体分工。就连一些发展中国家如印度、阿根廷、巴西和墨西哥等也无不如此。当然这种事权配置的核心是立法权归属的划分，它并非事无巨细地穷举各类具体支出权责的归属。而是将创议、批准、监督某一类支出的立法权明确赋予某级政府的相应立法机关，这样既维护了分权原则，又保证了动态调整的可能。因此，随着我国中央与地方向“服务型”政府的改革与深化，应逐渐使中央和地方的关系制度化，以立法的形式将改革所形成的中央地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务明确下来，在中央和地方政府之间形成法定的权力利益关系，在此基础上形成中央和地方政府之间长期稳定的、超越个人关系的信任关系。因此，加快《财政收支划分法》的立法，则显得尤为急迫。与此同时，还应加快《财政转移支付法》的立法，财政转移支付应以社会公平为主要目标，使全体居民能享受到大体均等的公共服务，让落后市县财政有能力为本地居民提供与发达市县大致均等的基础设施、教育、卫生等生产生活条件，生活在贫困线以下的居民能得到社会救助。而所有这些“由于涉及政府层级设置、权限划分等重大事项，所以必须在宪法基础上接受立宪主义原理的统率方才可能”。笔者认为，在适当的时机和条件下，可以通过修宪的方式，将中央与地方的事权配置写入宪法。
    2.改革和完善分税制
    
    在合理划分地方政府间事权和支出责任的前提下，应进一步完善分税制，借以规范省、市、县的财政分配关系。
    （1）改革地方税收法律体系。首先，应将城市建设维护税改革为独立的税种，并作为地方税，这对于市、县财政将具有重要意义。因为该税属于受益税，应当被看作是地方政府提供各种公共服务的费用。其次，提高个人所得税的地方分成比例，以增加地方的财政收入，而不承担收入再分配功能。再次，开征物业税，将该税作为市、县级政府的主体税种。因为随着投资环境改善和辖区的繁荣，房地产不断增值，物业税可以成为市、县政府稳定、大宗的收入来源；该税可以采用差别税率，税率决定权应该完全赋予当地政府。
    （2）规范财政分配关系。在地方税收法律体系改革前，应积极推行“省管县”体制，由省级政府对各项转移支付补助按照规范的办法直接分配到市、县；在地方税制改革之后，可以将地方分享的企业所得税、个人所得税、增值税和营业税作为省级财政的主体税种，市、县不再分享；市、县政府主要依靠自己的税种、使用费和上级转移支付平衡预算。
    （3）规范政府的非税收入。首先，整合基金，压缩规模，分类处理。政府性基金项目过多，规模过大，分散了财力，影响了政府预算的统一性和完整性，而且侵蚀税基，加重企业和民众的负担。因此，应在清理整顿的基础上，根据不同类别和不同情况分别进行处理。征收期满的项目应停止征收；征收规模较小、客观条件变化可以取消的项目应予取消；附加在价格上的基金项目，通过提高价格转化成企业收入和有关税收；来源稳定，具有长期性和“准税收”性质的基金，用税收取代；少数按国际通行做法确有必要保留的，应严格管理。其次，分解非税收入，区别对待，分类管理。已经纳入预算的，要规范程序，加大管理力度；现作为预算外管理的，要在清理整顿的基础上，实施分解分类管理；完全凭借政权取得的行政收费，应纳入预算统一管理；具有行政职能的事业单位的收费，要严格“收支两条线”管理；社会服务性事业收费要与其支出需要统筹考虑，创新管理模式。
    3.建立地方民主财政机制
    
    高度集权的政治体制，必然以牺牲地方自主权为代价，鼓励上级政府越俎代庖，直接插手干预下级事务，导致支出错位、空位和责任下移等。因此，要明晰政府间的事权和支出责任，除法律和制度保障外，尚需政治和社会制度的创新，推进地方政治、社会民主化改革进程，建立地方民主财政机制。
    （1）赋予当地居民财政支出决定权。对地方来说，公共品的受益人是当地居民，也只有他们才对公共产品产生真实的需求。无论是从效率层面上讲，还是从法律层次上说，当地居民都应具有支出预算决定权。在英国、法国、德国等法治国家，即使采用的是集权式的财政体制，但最终决定政府预算的仍是当地居民，而不是上一级政府。因此，财政支出改革的核心在于真正落实地方人大对政府预算的决定权。这是宪政国家“人民主权原则”在财政法领域的表现，即财政民主原则。该原则要求，财政应否支出、如何支出，财政收入的规模和种类等等，都应由人民通过一定的法律程序加以决定。与此同时，需要相应的政治体制改革措施与之配套，适当下放人事任免权，对于低层次政府，主要是县市政府的主要官员，应实行由当地民众直接选举并由当地人代会直接任命的制度，以引导他们对选举他们的居民负责，使包括公共服务的种类、规模在内的财政决策的结果，更多更好地反映不同社会公众对公共服务的需求偏好。
    （2）改革现行财政支出制度。应根据地方财政民主化的进程，逐步下放支出标准确定上的决定权，让地方根据经济发展水平和民众支付的意愿灵活处理。对于确需中央规范的支出项目，中央应制定一个粗线条的、框架性的财政支出制度，具体的执行细则由各地权力机构负责制定，交中央政府审批备案，这样可将中央政府的制度要求与各地实际情况有机地结合起来，在最大范围内避免地方制度的多样性与中央统一制度之间的矛盾，也可减少地方政府机会主义行为对支出制度的干扰。
    （作者系华东政法大学经济法学院教授）