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会员注册摘要：保障民生是现代市场经济条件下政府的一项重要职能，而财政支出是有效实施民生工程的物质基础。我国地方政府在保障民生方面财政支出的存在“越位”、“缺位”和“空位”现象，其深层次原因即是中央政府与地方政府的职责划分模糊，事权和财权严重不对应，以致制约了地方政府积极承担保障民生的财政支出责任。我们应科学界定政府保障民生的范围，明确划分中央与地方以及地方各级政府的财政支出责任范围，并以法律与制度作为保障，从而实现建设“民生政府”、“服务政府”的目标。
关键词：地方政府，保障民生，财政支出，责任范围，法律保障
一、保障民生与政府财政支出责任的关联性
1.保障民生是政府的天职
依照社会契约论的观点，在人类社会早期，人们是以自身财产进行着自我防御的，但这种自我防御的方法是低效且不公平的。为了结束混乱局面，需要“寻找一种结合的方式，使其能以全部的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富”。于是，人民让渡一定量的私人财产权，以此确保政府和政府活动具有一定的规模，从而向国家交换无差别地享受公共产权利益的资格。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”这里，政府存在和维系的合法性与正当性是由人民赋予的，保障和改善民生自然成为政府的一项重要职责。
然而，“最好的政府，最少的管理”，曾经是世界流行的政治信条。在这种信条之下，人民的生存和发展主要依靠自己的努力，即自求多福，政府扮演一个“守夜人”的角色，不对人民的生活负责，只是尽可能地少干预。20世纪之后，随着经济、社会的不断发展与复杂化，各种社会矛盾大量涌现，社会分化导致大批弱者出现，市场手段已经无法引导人们走向“预定的协调”，客观上需要国家干预和调控。这样，政府开始不断深入到经济、社会之中，越来越多地承担起为人民生活而谋划的责任。于是，“最好的政府，最多的服务”便成为深入人心的政治理念。创新的理念要求政府让人民生活得“更有尊严”，这不仅是从政治角度的承诺，更是从法理层面彰显了政府在维持人民基本生存和生活状态，保障人民基本发展机会、基本发展能力和基本权益方面，承担更多的职责和义务。在现代国家，民生保障离开政府是不可能的。
2.财政支出是政府保障民生的渠道
政府致力于保障和改善民生，需要有财力基础支撑。财政支出的基本职能就是对筹集的财政收入进行分配和使用，为政府履行职责提供财力保障。“政府职能结构决定着财政支出结构”。调整和转变政府职能，将政府的职能重心放到公共服务上来，实际上就是要求政府将财政资源的配置重点放到如何有效地为公民、社会提供公共物品和公共服务，即政府职能重心的调整与转变应该成为政府配置财政资源的主要参考依据。唯其如此，才能充分实现公共财政的“公共性”，实现其满足一定的社会公共需要，“向社会提供公共产品和服务”的基本目标。可见，公共财政支出是向全体公民提供公共服务的主要渠道，在公共财政安排中占有极其重要的地位。其中，保障民生支出是公共财政支出的重要组成部分，在社会发展中的地位和作用日益凸现。
3.政府保障民生的财政支出范围
上世纪30年代爆发的全球性经济危机，使政府重新参与到市场行为中来。“国家—社会”的二元划分是这场变革的基础，同时也促使事权在政府与社会之间重新配置。在西方发达国家，基本上把公共财政支出范围限定在“市场失灵”的领域。西方发达国家保障民生的财政支出范围由社会保障、教育、公共交通设施、自然资源管理、警察与治安服务、国防、社会公共服务（供水、排污及垃圾处理等）、住房、土地使用管理及社会规划几方面组成。可见，西方发达国家保障民生的财政支出并不涉及经济活动的所有领域，其目标不是取代而是完善市场机制对资源配置的作用，其活动不是与私人企业竞争，而是提供私人企业不能提供或不愿提供的公共产品和服务。基此，政府保障民生定位在：让人民过上“一般”甚至“最低”标准的生活，而不是使其成为强者，公民成为强者主要应靠自己的努力。如果国家给付得太多，福利程度过高，就会使人民过分依赖政府，逐渐丧失拼搏进取的奋斗精神，其生存能力、创造能力会逐渐退化，经济、社会的发展也会受到阻碍。
4.政府保障民生的支出责任划分
萨缪尔森在其《公共支出的纯理论》一文中，根据公共产品受益范围和外溢程度的不同，把公共产品分为全国性公共产品、地方性公共产品以及介于二者之间的准全国性公共产品。他认为，政府提供公共产品与市场提供私人产品具有很多类似之处，一般也遵循成本受益相等的原则。一项公共产品的受益范围是全国性的或事关国家范围内的整体利益，就属于全国性公共产品，应由中央政府提供；一项公共产品跨区域，由于具有较大的外部性，需要协调区域间的利益和分工合作，应由上一级政府直至中央政府统一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一级政府直至中央政府提供某种补贴；一项公共产品的受益范围主要涉及一定区域内的公众，或与地方利益有直接关系，则属于地方性公共产品，应由地方政府提供。
此外，根据财政分权理论，大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：第一，地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务；第二，地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策；第三，地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。因此，世界银行在1997年的发展报告中认为，“最明白无误和最重要的原则是，公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”。
但是，我们的地方政府在土地财政、片面追求CDP、滥用中央转移支付、保障民生缺位等问题上，不断受到抨击，特别对于不断攀升的房价。表面看来，似乎是地方政府作为“经济人”只追求利益最大化而置民生不顾，但深入分析，就会发现，这是有其制度约束的深层次原因。
二、我国地方政府保障民生的财政支出责任分析
1.我国政府保障民生的财政支出制度瓶颈
1994年分税制改革，在重点规定中央与地方收入划分的同时，对中央与地方的支出范围进行了划分。中央主要负责稳定经济和再分配及全国性的公共产品供给，省级政府负责行政区内的资源配置和地区性公共产品供给，市、县级政府则主要负责为本地区内的居民提供公共服务。然而，这种划分是粗线条的，并保留了原有的基本格局。除了少数事权如国防、外交等属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，呈现㈩高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。各级政府的职责决定各级政府的财政支出责任，地方各级政府，尤其是最贴近居民的县级政府，承担着越来越大的财政支出责任。
1997年国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》规定，城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算。1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定基本医疗保险原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位，也可以以县（市）为统筹单位。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，在完善市级统筹的基础上，实现省级统筹。由此，我国几乎所有的民生保障都由省级及以下政府组织实施。
地方各级政府在其管辖范围内，为本辖区居民提供公共服务及解决民生问题，且县（市）级以上政府基本设置与中央一样的机构，也有几乎一样的财政支出项目，更要完成中央有关的规划和指标任务，就必须有充足稳定的财源。而实施分税制时，全国55.7%的财政收入划归中央，44.3%的财政收入留归地方。虽然这些年地方财政收入所占比重有所上升，但中央制定的支持下岗工人再就业、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持义务教育计划等，涉及营业税、个人所得税、企业所得税等，造成地方政府税式支出比重过大。中西部地区，由于受地方经济发展严重滞后的制约，地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务。
地方政府缺乏稳定的自有财源，造成支出责任与财力保障严重倒挂。2005年中央政府财政收入占财政总收入的52.3%，却只承担了国家财政社会保障补助支出的13.02%；地方政府财政收入只占财政总收入的47.7%，却要承担国家财政社会保障补助支出的86.98%，这种责任分担机制导致了中央政府与地方政府之间在民生保障领域事权与财权的不对等。
2.地方政府保障民生的财政支出责任后果
由于事权与财权不对等的制度“瓶颈”，导致地方政府在财政支出方面面临着巨大压力，阻滞其保障民生职责的履行，地方政府越位、错位、空位现象严重。具体讲：
（1）地方政府保障民生的财政支出越位。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计挖掘财源。一是用好增值税25%的分享部分以及完全由中央政府承担的出口退税（2004年起略有变动）。为增加出口额而取得中央的出口退税，地方政府加大招商引资（特别是外资）力度；在追逐自身经济利益的激励下，支出结构向发展支出和经济投资倾斜，有些应由企业或民间投资的企业技术改造、扩大生产规模、交通运输、城市基础设施等，却由地方政府直接投资，加速经济发展，片面追求GDP增长，以增加财政收入。二是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。因这些税费大部分与土地有关，故在工业化、城市化的口号下，大量征用集体土地，进行旧城改造，不断扩张城市规模，发展建筑业和房地产业，以土地生财。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，增幅高达50%至100%，这两项税收占到地方税收的37%以上。
由此可见，地方政府追求的是GDP、是税收，自然热衷于竞争性行业，热衷于以批租土地为主要内容的经营城市，至于中央派下来的事权（特别是与民生相关的事权）必然放在经济建设之后。所以，保障住房只完成4万亿刺激计划的不足30%，是唯一没有按期完成的项目。既然地方政府承担了部分市场职能，要向本地企业表现出强烈的“泛父爱主义”，继续实行企业亏损补贴和价格补贴，财政也就不可能退出营利性领域，那么民生就没有财力保障了。
（2）地方政府保障民生的财政支出错位。如何科学合理地划分府际间的事权与责任，是合理分配财政资源和承担相应责任的基础。由于我国事权划分不清晰，支出责任不具体，导致实际执行中事权长期层层下移，造成中央与地方政府之间支出责任错位、地方各级政府之间相互错位。首先，中央与地方政府之间支出责任错位。中央政府除了财政统收统支的全国社保专用基金外，支出的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出仅占全国支出的0.75%和13.02%；国防支出、武警经费、民兵训练费等在任何国家都属于中央政府事权，即使在我国，此类事权属于中央也没有争议，但中央政府的这些事权，却通过武警经费、粮价补贴、官兵伙食补贴、营房建设等形式转给了地方政府负担；教育、医疗中央可以提供，地方也可以提供，但中央占教育费的支出不到7%，教育附加支出全部由地方财政负担；卫生事业费刚过2%。其次，地方各级政府之间相互错位。省级财政除了保障本级政府履行职能所需支出和辖区内宏观调控所需支出外，承担的具体支出事务很少，却掌握了很大的资金分配权，集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，而支农、社保、基础教育、公共卫生、城乡建设和公共安全等外溢性较强的公共物品却过多地由县级政府承担，使县级政府支出了近60%的教育事业费和45%以上的卫生事业费；主要的社会保障支出落在地县两级政府身上，其支出占全国的51%以上；地县两级政府构成提供社会安全网的主体，负责向国企下岗工人提供收入支持和再培训、失业保险以及城市最低生活保障，还要承担地区性养老金计划所需的资金。而基层政府可支配的财力却很少，主要依赖上级补助，导致“支出责任在基层、财力分配在上级”的不合理局面，造成基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配。
然而，“层层向上集中的财力很大部分被支出的低效率消耗了，还有一部分通过转移支付渠道返还给了地方”。分税制实施以来，中央财政的转移支付一直维持在总支出40%以上。将全部上下级之间的补助和上解冲抵，则在县一级，转移支付收入占其总收入的比例已经达到60%以上。然而，低效率的转移支付又使得这种资金返还难以满足地方基层政府履行事权的需要。因为转移支付形式以一般性补助为主，专项补助不多。而一般性补助更多地被地方政府用于“吃饭财政”和建设支出，基本公共服务依然缺乏资金。
（3）地方政府保障民生的财政支出空位。对于地方政府来说，要增加给付和服务，就必须扩大相应的职权，结果是“最多的服务，最多的权力”。权力是把双刃剑，权力的滥用会伤害人民。如地方政府勒索性的收费和随意征税。因此，政府作为一个利益团体，如果权力不能受到有效监督和制约，就会通过资源的控制和垄断，无限扩张自身的利益，经常与民争利，或者是取之于民，用之于己，民生会受到侵蚀甚至剥夺。如有些地方政府不惜动用财政资源竞相参与政绩工程，而对于民生项目却相互扯皮；有些经济落后地区的政府，行政管理费支出接近发达地区，却在农村和城市贫困人口保障方面吝啬万分。这些事实说明，由于对政府官员的财政支出缺乏法律制约手段，一些政府官员，推卸支出责任，变相寻租。即使有十分充足的财政资金，也不一定能确保政府高效履行保障民生的职能。
3.地方政府保障民生的财政支出责任根源
地方政府在保障民生的财政支出中，表现出越位、错位、空位的现象，其原因在于：
（1）长期匮缺的法律保障。我国《宪法》第3条第4款规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性积极性的原则”，但更细致、更具操作性的中央和地方事权财权划分的相关法律却一直没有出台。1994年分税制改革，中央与地方关系的调整是根据国务院制定的《关于税收体制管理的规定》，其权威性差、随意性大、法律效力低。而且，至今也没有一部《财政转移支付法》对支出责任、转移支付规模、结算办法等予以明确规定，来约束中央及地方各级政府的财政转移支付行为。在缺乏法律依据和约束的情况下，政府间的财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果，根据中央和地方政府的“决定”、“通知”、“条例”来传达和执行。显而易见，由于中央政府在政治和行政上的权威地位，对事权财权的配置具有主要的动议权和决定权。各级政府事权财权的调整也并不经过全国人大和地方人大批准，而主要由行政渠道解决。因此逐渐导致了政府事权不断下移，财权则逐渐上收的局面。
（2）不尽完善的分税机制。目前的分税制没有以事权划分为基础，明确界定中央政府与地方政府支出范围，同时依法明确、具体地划分中央政府与地方政府之间的支出责任，理顺分税制下政府间的责权利关系，实现事权与财权的统一。这种缺陷的直接后果就是造成很多本该由中央政府负责的事权却转移给了地方政府。中央政府转移了事权，却没有下放相应的财权。于是，中央“请客”，地方“埋单”的现象层出不穷，地方政府财政支出责任的“错位”不可避免。