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会员注册摘要：财政支出的演变趋势体现了一国在不同发展阶段中政府职能定位及相关政策的目标。从美国近80余年财政支出演变趋势发现，政府财政支出的规模和职责范围不断扩大，从而提高了政府在维护经济稳定、促进社会公平等方面的有效性。我国未来的财政管理体制改革应在适度扩大财政支出规模的基础上，以改革不同层级政府支出责任的治理结构为突破点，进一步提高财政支出的效率和公平性。同时，要在维护财政稳定的前提下，科学权衡相关财政支出的规模，实现宏观经济的稳定发展。
关键词：财政支出，政府治理，支出责任
财政支出政策作为政府履行职责、为社会提供必需的公共产品和服务的基础性政策，直接反映了政府间权责配置状况，体现了政府在经济社会活动中的作用和引导方向。完善这一政策是我国推进政府管理体制改革的一个突破口，是加快政府职能转变的核心所在。因此，深入分析美国政府财政支出规模及其结构的演变趋势，对提升我国财政支出的效率，进一步理顺不同层级政府间关系和引导经济社会发展方式的转变具有一定的参考意义。
一、美国财政支出的演变
（一）财政支出规模始终保持增长趋势
从美国近80年的发展历程看，无论是在经济高速增长时期，还是在经济相对萧条时期，其财政支出占GDP的比重始终保持增长趋势。1929-2010年期间，美国财政支出年均增长率为8.3%，人均财政支出的年均增长率为7.1%。2010年，财政支出占GDP的比重已由上世纪30年代的8%左右上升至35.8%（按现价计算）。
美国财政支出规模与经济发展水平具有显著的正相关关系（如图1所示的幂指数曲线），也就是说财政支出规模增长的速度与经济发展阶段密切相关。美国在1947-1977年间，财政支出规模快速增长，按现价计算，财政支出和人均财政支出的年均增长率分别为9.3%和7.8%，按不变价计算人均财政支出年均增长率为4.4%。在人均GDP达到8000美元后（约在上世纪70年代末），增速开始趋缓。一方面，反映出在经济社会发展初期，用于改善经济发展环境的基础领域投资和医疗卫生等公共需求快速增长；在经济发展水平达到中高收入阶段后，公共需求也随之稳定。另一方面，反映出财政支出规模与国内经济发展条件的变化相关，上世纪70年代末美国通货膨胀率大幅上升及个人税赋的增加，引起国内社会对削减政府开支和降低税负的强烈呼吁。
（二）财政支出结构不断变化
财政支出结构反映的是政府对公共财政资源的配置，取决于特定时期和特定经济社会发展条件下的政府职能定位和经济发展目标。根据美国经济运行局（BEA）的有关统计分类，美国政府的财政支出可划分为一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、住房和社区服务、医疗卫生、娱乐文化、教育、社会保障等九大类。概括而言，财政支出结构的变化主要体现在以下几方面：
1.医疗卫生和社会保障领域支出大幅增加，成为推动财政支出规模扩张的主导因素。自上世纪60年代以来，美国财政支出结构最显著的变化就是用于医疗卫生和社会保障领域的支出比重大幅增加，尤其是医疗卫生领域的支出。2010年，美国用于这两项的财政支出占总支出的比重分别由1960年的4.5%和19%上升至21%和25%。这与美国人口结构的变化密切相关。上世纪50年代，美国65岁以上人口占比为8%，2010年已达到12.7%。社会保障支出中超过一半是用于退休人员的保障支出，老年人口的增加导致美国对医疗卫生和社会保障的公共需求显著增加。
2.用于经济事务的财政支出比重呈下降趋势，但支出项目更趋多元化。从美国财政支出结构看，即使在经济快速增长时期，政府直接用于经济事务的财政支出也低于其他领域的财政支出所占比重。在近50年内又呈明显下降趋势，至2010年其所占比重已降为6%左右，仅高于住房和社区服务以及娱乐文化等两项支出。随着经济全球化趋势的增强、全球技术进步加快等经济发展环境和条件的变化，具体的支出项目由上世纪60年代以高速公路、能源和农业为主转向更加多元化的支出领域，公共财政用于自然资源、物流服务、空运等方面的支出相对增加。
3.一般公共服务、教育以及住房和社区服务的财政支出比重相对稳定。美国在二战之后，经济快速发展，至上世纪60年代初期，经济社会逐步进入相对稳定发展时期。此后，美国财政支出中用于上述三项的财政支出维持在相对稳定的水平，三项支出的比重分别为12%、15%和1%左右。值得关注的是，用于高等教育的财政支出在教育支出中所占的比重增长近10个百分点，接近1／5。
4.联邦政府与地方政府间财政支出比例发生显著变化。美国联邦政府的财政支出尽管仍占主体地位，但其直接支出所占比重呈显著下降趋势，地方政府的财政支出和转移支付均有所增长，尤其是州以下政府在转移支付之后，承担了约三分之一的财政支出。（见表1）美国不同层级政府间的财政关系不再是传统的垂直关系，而是在联邦——州——州以下三级政府间形成了近似三角形的关系，政府组织结构的扁平化趋势进一步加强。
二、启示及建议
从美国财政支出的演变趋势看到，政府的规模和职责范围不断扩大，在维护经济稳定发展、促进社会公平等方面起到了较强作用。与之相比，我国政府在财政支出责任的划分与执行、支出项目的安排等方面存在一些与经济社会发展不相适应的问题。因此，提出如下政策建议：
（一）现阶段仍需适度扩大财政支出规模，以适应经济社会发展的总体需求
保持适度的财政支出规模是政府履行相应职能和向社会提供公共产品的基础。根据瓦格纳法则，随着人均收入水平的提高，财政支出在国民收入中的比重也随之增长。美国财政支出规模的演变也同样表明财政支出与经济发展水平密切相关，尤其在进入高收入社会前，为创造更好的经济社会发展环境，公共财政支出都需要保持较高的增长率。但从我国30余年财政支出规模的趋势看，（见图2）财政支出占GDP的比重尽管保持增长的趋势，但仍滞后于经济发展水平。从未来社会的公共需求看，我国60岁及以上人口占总人口比例预计将由2010年的13%上升到2030年的25%左右，接近经合组织国家的平均水平。仅依据人口变化的趋势，我国养老保险的财政支出将翻一番，医疗卫生方面的支出也将随之大幅增加。因此，无论从财政支出对经济增长的内在拉动作用，还是从改善社会整体福利水平、满足社会公共需求的客观要求方面看，我国未来都有必要继续扩大财政支出规模。
（二）应更加重视财政支出结构的优化调整
财政资源作为有限的公共资源，其配置结构对经济社会发展具有显著影响。不合理的支出结构不仅影响到政府满足公共需求的能力，也不利于实现公共资源配置的效率和公平性。美国财政支出占GDP的比重达30%左右，支出总体规模就进入相对稳定的发展时期，支出结构调整重点在两个层面：一是降低经济领域的直接支出，扩大医疗社会保障领域的支出；二是扩大地方政府的财政支出比例。从我国现阶段经济社会发展的情况看，财政支出结构的优化要充分体现政府职能的定位，以提高政府在经济社会管理中的有效性为核心，尤其是要提升在促进社会公平领域的作用，按照“有所为，有所不为”的原则加以推进。
1.加快理顺不同层级政府间的支出责任，提高财政支出的效率和公平性。美国财政支出责任在联邦政府和地方政府间具有明确且相互独立的分工，各级政府支出责任的实施不同于我国金字塔式的层级治理结构，而是扁平式的治理结构。属于联邦政府的职责，则由其或其派出机构直接实施，不需要经过州及以下地方政府，尽可能避免权责之间的交叉，这样有利于减少财政支出政策实施过程中的环节，降低执行和监督成本，有利于提高财政资源的效率和消除不同经济发展水平的地区之间基本公共服务供给能力的差异。从我国近年来财政支出结构看，在非国防性支出中，地方政府承担了大部分的支出责任，尤其是在社会保障、医疗等基本公共服务领域更是承担了主要责任。（见图3）这与我国现行政府管理体制密切相关。由于我国中央政府缺少独立于地方政府的执行机构，即使属于中央政府的职责也需要通过地方政府来执行。因此，在某种程度上导致财政支出责任过于依赖地方政府的局面。在配套制度不完善的情况下，极易导致支出责任难以有效落实，影响财政支出的效率和公平性。再加上我国各地区经济发展水平存在较大差距，财政转移支付制度不尽完善，就有可能进一步加剧区域间基本公共服务水平失衡的状况。为进一步提高财政支出的效率和公平性，促进基本公共服务的均等化程度，可借鉴美国经验，将养老、医疗保障、失业、残疾救助等基本社会保障方面的支出责任由中央政府统一执行。这样，有助于消除地方政府为本地区的短期利益而产生的地方保护主义行为，促进劳动力、资本等要素流动和国家统一市场体系的建设，促进区域协调发展。
2.把握财政支出结构演变的国际趋势，加快调整财政支出布局。社会保障和医疗卫生等领域的支出是多数国家财政支出增长的主要推动因素。我国随着人口结构和经济发展阶段的变化，同样面临着社会支出日益增大的压力。因此，应在科学测算的基础上，加快财政支出结构的转型，以保证整体社会的福利水平稳步提高，这也是实现经济社会和谐发展的内在要求。首先，要严格控制以行政性支出为主的一般公共服务支出。我国在该领域的支出比重不仅超过了美国的水平，也超过多数发达国家的水平，并且仍保持较高的增长速度。这在一定程度上反映了我国行政管理机构庞大、效率偏低的突出问题。在财政资源非常有限的情况下，必须将其控制在一定范围之内。其次，要分阶段逐步降低经济领域的直接支出规模。美国用于经济领域的财政支出长期集中在公共基础设施建设、农业和能源开发利用领域，而我国相对分散，不仅包括基础设施领域的投资，还包括国有企业的补贴、经营性事业单位的投资补贴等，过于分散的支出不仅不利于财政资源使用效率的提升，也会影响市场竞争的公平性。此外，在相关改革尚不到位的情况下，为了平衡财政资源的分配，势必要扩大规模，不仅加重财政负担，也会挤占本已稀缺的财政资源，影响民生和科技创新领域的支出，从长期看不利于推动我国政府职能转变和经济社会转型。再次，在适度扩大社会领域的财政支出时，应高度重视财政的可持续性问题。要充分认识财政支出的压力不仅在社会保障领域，环境保护、城市化的快速发展也会加大财政支出的压力。随着经济增速的放缓，财政收入的增长也可能随之减缓，势必对财政支出形成更大的压力。因此，要在维护财政稳定的前提下，科学权衡相关财政支出的规模。此外，在增加政府提供社会保障和医疗卫生等领域的公共服务支出时，应充分借鉴国际经验，建立科学的供给机制，不一定完全由政府直接供给，政府最重要的是制定好规则和履行监督职责，保障社会成员公平享有该项公共服务。
参考文献：
[1] Robert J，Banrro，and Xavier Sala-I-Martin. Public Finance in Models of Economics Growth.Review of Economic Studies，Vol.59.1992.
[2] Martin Feldstein，ed.The American Economy in Transition.University of Chicago Press.1980.
[3] World bank.the Government in a Changing World，World Bank Development Report 1997. China Financial and Economic Publishing House. 1997.
[4]Been-Lon Chen.Economic growth with an optimal public spending composition. Oxford Economic Papers 58 （2006），123-136.
（作者单位： 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）