重构农村教育财政体制的任务与路径

摘要：农村教育财政体制是发展农村教育体制的基础，我国目前的农村教育财政体制不能从根本上解决农村教育经费问题，重构农村教育财政体制，中央及省级政府要成为农村教育的投资主体，为此应重新划分各级政府在农村教育中的财政责任。
    
    关键词：农村，教育财政，体制，路径

农村教育具有很强的公益性，属于公共产品。为了推动农村教育的发展，需要重构农村教育财政体制，重新划分各级政府在农村教育中的财政责任，明确农村教育财政经费的供给主体。
    一、重构农村教育财政体制的主要任务
    （一）构建公共型教育财政体制
    所谓公共财政，是指市场经济条件下以满足社会公共需要为主旨的政府财政运行模式。公共财政模式应当具有以下两个典型特征：一是财政运行目标的公共性，即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点；二是财政收支活动的公共性，即国家财政收支的安排，除满足国家政权机构的运转外，应主要集中于社会公共需要或公共产品方面。
    依据西方财政学理论，在市场经济条件下，市场在资源配置方面起着基础性调节作用。市场不是万能的，也有其无法起作用的领域，即市场失效或失灵的领域，这些领域包括教育、公共卫生、环保、社会保障以及国防、治安等。公共财政应当只在市场失效领域内为弥补市场失灵提供公共服务。在市场失效领域，政府必须以社会管理者的身份进行干预，以保证上述公共需要。
    从1998年开始，我国政府启动了公共财政制度建设，几年来初步打下了公共财政框架的基础，促进财政从原来的建设型财政向公共型财政转变，初步确立财政支出主要于公共服务、公共产品和公共基础设施的投资方向，我国政府也从建设型政府向公共服务型政府转变。发展教育是公共服务型政府的主要职责之一，为了更好地完成这一任务，要加快建立公共型财政。在公共型财政中，教育经费支出是主要支出之一，完成全民教育为每位社会公民提供平等的受教育机会是公共型财政的职责。公共财政体制的建立为构建公共财政体制下的农村教育财政体制奠定了制度基础。
    （二）建立农村人力资源开发的财政支持体系
    人力资源的内涵，是指在一定社会区域内具有劳动力的适龄劳动人口和超龄劳动人口的总和。它包括数量和质量两个方面：数量是一定年龄范围的人口总量，质量包括体质（身体素质、营养素质、抗病能力等）、劳动技能（智力素质、受教育程度和劳动能力等）、职业道德（劳动态度、劳动积极性、创造性、主动性等）三方面的内容。在建设社会主义新农村的过程中，农村人力资源比以往任何时期都显得更为重要。据有关调查资料，在我国农村劳动力中，接受过短期培训的占20.00%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.40%.目前，我国农业科技推广人员只有88万，初中文化程度以下占60%，平均万亩土地仅有0.80个技术人员，万名劳动力仅有0.16个技术人员。
    开发农村人力资源是一项系统的社会工程，要建立包括教育、医疗卫生、农技开发、职业培训等方面的支持系统，在人力资源开发系统中，教育起着主渠道的作用。农村学校是专职从事农村人力资源开发的最主要的主体，在整个人力资源开发支持系统中发挥着主体作用。农村人力资源的素质如何，农村人力资源开发的成效如何，都与农村学校的主体作用、发挥程度有着最为密切的关系。农村学校在人力资源开发中的作用是多方面的。政府应承担对农村人力资源开发投资的最大责任，承担的义务也最大，这也是政府的义务。政府对农村人力资源开发的主要任务是投资农村基础教育。只有这样，建设社会主义新农村的事业才能得到强有力的支持。
    （三）建立农村教育发展的经费保障制度
    
    市场的自发作用无法保障不利地区和群体的公平教育机会。政府财政政策和政府公共资金应该在市场失效的领域，尤其是在农村教育产品的供给领域发挥作用，合理配置有限的教育资源，在均衡城乡和地区间教育资源配置上起实质性作用，保障弱势地区和群体的基本教育权利，提高国家农村教育的整体水平和质量。总之，在市场经济条件下，政府对农村教育的主要职责是建立农村教育发展的经费保障制度，向农村社会成员提供农村教育公共服务，保障教育公平。
    二、重构农村教育财政体制的基本路径
    （一）中央及省级政府应是农村教育的投资主体
    重构中国农村教育财政体制的基本思路，首先应是明确中央和省级政府农村教育的投资主体地位。中央以及省级政府成为农村教育的投资主体，是具有其可行性的。我国经济快速发展已达30年，改革开放以来，我国国内生产总值（GDP）年均增长速度高达9%，2011年国民总收入居世界第二位，经济已经有了雄厚的基础。与此同时，我国财政体制经过1988—1993年的财政包干，特别是经过1994年开始实行的分税制财政体制改革以来，财政结构已发生了重大变化，明显地增加了国家财政收入占GDP的比重，2010年达到20.71%，整个国家的财政能力明显增强。与此同时，分税制改革大大增加了中央财政收入占全国财政收入的比重，已经从20世纪80年代中期约占32%上升到2010年的51.1%，分税制大大加强了中央财政的宏观调控能力。
    以中央和省级政府作为农村教育政府投资的主体，是世界许多国家的通行做法。在世界许多国家，农村教育的管理通常是以基层地方政府为主，但对农村教育的公共投资，则是由中央和地方政府共同负担，特别是中央和省级政府负担更大的责任。在当今世界，虽然各国财政体制差异很大，但是大部分国家当前在农村教育公共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层地方政府，完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家为数较少。根据经济合作与发展组织1994年对其有相关数据的20个成员国的统计，由中央政府作为投资主体的国家有10个，由高层次地方政府作为投资主体的国家有7个，由基层地方政府为投资主体的国家只有3个。
    （二）重新划分各级政府在农村教育中的财政责任
    在现行的农村教育财政体制下，县级政府仍然承担农村教育的大部分财政责任，中央以及省级政府的各种专项转移支付资金对农村教育发展只起到了辅助作用。这种体制的最大缺陷在于它未能根据各级政府的财政能力对提供农村义务教育各项费用最初来源的责任做出科学合理的划分，从而造成全国农村大部分县级政府在农村教育方面所负有的财权责任与其财政能力不对称，进而导致农村教育各项经费无法真正落实。另外，由于当前中央以及省级财政设置的各项转移支付资金的项目及数额均具有一定的时效性和可变性，不是一种稳定的规范化制度，这成为当前农村教育财政体制的另一大缺憾。因此，本课题主张根据各级政府的现实财政能力，对农村义务教育所需的各项经费的最初来源和责任做出明确合理的分工，即以法律规范的形式，明确界定各级政府在农村教育上的财权范围，重新划分各级政府的财政责任，实现农村教育产品的分层次供给。在各级财政中，中央集中50%以上的政府财力，由于教师工资经费是农村教育最重头的一项经费支出，历年均占财政预算内农村教育事业经费的80%以上，因此，在各级政府对农村教育财政责任的分工中，建议中央财政承担农村教育教师工资经费的基本部分，以从根本上解决长期困扰我国农村教育发展的这一症结问题。另外，东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村教育发展的一定责任，县级政府承担主要的管理责任和少部分财政责任。
    1.各级政府在农村基础教育中的财政责任。中央财政负责全国农村基础教育教师工资支出的基本部分，省级政府负责公用经费支出和助学经费支出，县级政府承担基建支出。除完成上述分工外，中央财政负责国家级贫困地区的农村基础全部教育支出，包括教育事业费支出和基建支出。省级财政负责省级贫困地区的农村基础教育基建支出。
    2.各级政府在农村中等职业教育中的财政责任。中央财政负责全国农村中等职业教育教师工资支出的基本部分，省级政府负责公用经费支出和助学经费支出，县级政府承担基建支出。除完成上述分工外，中央财政负责国家级贫困地区的农村中等职业教育全部教育支出，包括教育事业费支出和基建支出。省级财政负责省级贫困地区的全部中等职业教育基建支出。
    3.依据国家基础教育学校办学基准确定农村学校教育事业费基本标准。国家要制定基础教育学校办学基准，科学制定人员编制和学校设备配置标准，确定全国农村基础教育学校教师工资基本标准，确定生均公用经费基本标准。
    依据基础教育学校办学基准来确定全国农村基础教育学校教师工资基本标准和生均公用经费基本标准，是全国必须执行的最低标准，允许经济发达省份制定本省的标准。中央财政只按照全国农村基础教育学校教师支出基本标准提供经费，允许各省政府提供高于国家标准之上的工资支出。
    4.各级政府在农村基础教育中的财政责任实行属地化原则。本文的农村学校包括县镇学校和乡村学校。中央财政只对农村基础教育和中等职业教育承担教育财政经费供给主体的责任。要坚定不移地执行农民工子女由流入地政府负责的政策，根据社会公平中对弱势群体的补偿性原则，农民工子女要与城市原有居民家庭子女一样享受免费的九年制义务教育。我国东部沿海地区城市的繁荣在很大程度上是建立在几代农民工没有享受到城市居民的平等待遇而节省的各种费用、低廉的工资基础上的，无论是从道义上还是从法理上，城市政府的责任都推卸不掉。鉴于中等职业教育的特殊教育规律，对于农家子女到城市中等职业教育学校学习，国家应继续实行学费补助制度，推行职业教育教育券制度。在具体实施中，由省级教育部门设立教师个人账户，中央提供的经费，直接转入个人账户中，县级教育主管部门提供相关信息。