低碳经济发展模式下的税收政策研究

【摘 要】 21世纪发展低碳经济是缓解气候变暖、打破资源约束、实现可持续发展的必然选择。推进低碳经济发展模式，应整合现行税制中具有低碳功能的税种，调整其税收要素，适时开征新的环境税种予以辅助，通过渐进式改革逐步增强税收的环保功能，健全相关配套机制，充分发挥低碳税收政策的效率。
    【关键词】 低碳经济，税收政策，碳税

    一、税收政策在促进低碳经济发展中的作用
    低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，低碳经济实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。发展低碳经济，不仅需要技术和资金支持，而且需要政府从法律、行政、经济等方面采取措施加以引导，税收政策作为政府调控经济的手段，对促进低碳经济发展具有激励和推动作用。利用税收政策不仅可以引导传统产业进行节能技术改造，增加节能设备投资，限制传统产业的能源消耗和污染物排放；而且可以鼓励再生能源和清洁能源的开发利用，鼓励企业进行低碳技术研发，推动低碳技术的创新和应用。
    二、我国促进低碳经济发展的税收政策简介
    (一)1996年至2006年，可持续发展战略阶段
    1996年3月，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标，这一时期，我国加入了《京都议定书》，相继制定了《节约能源法》、《清洁生产促进法》等，结合这些法律，我国制定了较为具体的税收政策，分别体现在增值税、消费税、企业所得税和出口退税政策的调整中。
    例如，增值税方面，对资源综合利用、再生资源、节能减排制定了免税或即征即退的政策。消费税方面，调整了消费税的税目、税率，扩大了石油制品消费税征收范围；调整了小汽车、摩托车税率结构，对混合动力汽车实行税收优惠；将木质一次性筷子、实木地板纳入消费税税目，强化了消费税促进资源节约和环境保护的作用。出口退税方面，逐步降低部分工业原料、初级产品和劳动密集型产品的出口退税率；取消部分高能耗、高污染产品的出口退税，并禁止这类产品的加工贸易；提高低能耗、高技术、高增值产品的出口退税率。
    这一时期，我国没有开征保护环境的专门税种，只是对原有税种的实施细则做了相应的补充或调整，这些政策由国家税务总局以通知的形式下发给各地执行。总体而言，这一阶段的税收政策贯穿了国家的可持续发展战略，体现了明显的保护环境倾向，为我国发展低碳经济打下了良好的基础。
    (二)2007年至今，低碳经济概念时代
    2007年9月，胡锦涛主席在亚太经合组织第15次领导人会议上明确主张“发展低碳经济”，2009年12月召开的哥本哈根联合国气候变化大会上，中国政府宣布将在2020年实现单位GDP碳排放比2005年减少40%～45%的目标，表明配合国际社会承担大国社会责任的决心，2010年11月在墨西哥坎昆举行的联合国坎昆气候会议上，中国明确表示在工业化过程中将学习和借鉴发达国家应对气候变化的经验，不会犯发达国家过去无节制排放的错误。
    2007年之后，国务院先后制定了《节能减排综合性工作方案》、《中国应对气候变化国家方案》等，这几部重要法律性文件的出台，使我国支持低碳经济发展的倾向更加明显，我国在低碳经济税收立法上也实现了突破。《企业所得税法》明确了节能减排的优惠政策，对企业环境保护、节能节水项目所得，减免企业所得税；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，可减计收入；对企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可按一定比例抵免税额。财税[2008]156号、财税[2008]167号等文件在资源综合利用、再生资源、鼓励节能减排等方面，制定了免征增值税和增值税即征即退的政策；自2011年11月1日起对原油、天然气的资源税实行从价计征，税率为5%～10%；自2012年1月1日起实行新车船税法，对乘用车车船税按排气量划分为七档征收，对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税。
    我国促进低碳经济发展的税收政策主要体现在节能减排、可再生能源、废弃物回收、科技创新等领域，这些政策比较零散，不成体系，缺少以节能减排为主要目标的专门的税种，税收对环境保护的作用主要依赖税收优惠措施，缺乏针对性，减免税的优惠多属于事后鼓励，这样既限制了税收对生态环境的调控力度，也难以形成专门用于环保的税收收入来源，弱化了税收保护环境的作用。
    三、建立和完善低碳经济税收体系的建议
    (一)加快完善现行税制体系
    1.继续完善增值税制度。对煤气、石油液化气、天然气、居民用煤炭制品等不可再生、非清洁能源按17%的税率征税；对利用风能、太阳能、生物能等可再生能源生产的产品按13%的税率征税；对利用清洁能源生产的无污染产品实行增值税减免或即征即退政策；对符合低碳要求的机器设备与产品实行减免优惠和税收返还政策；对废旧物资回收经营单位实行增值税减免优惠。
    2.合理调整消费税的征税范围和税率结构。适当扩大消费税的征税范围，将一些对环境有害的消费品(如含汞和氟的电池、氟利昂产品)，一次性用品(如一次性餐盒，一次性垃圾袋)，不可回收、不可再利用的物品(如不可降解塑料制品)等都应纳入征税范围；将资源供给缺乏、不宜大量消费的产品，如红木家具、高级皮毛及裘皮制品纳入征税范围；适当调整消费税税率，对汽油、柴油等国家重要战略物资实行高税率；对高耗能享受型的交通工具实行高税率；对混合动力等具有节能、环保特点的汽车实行低税率。
    3.强化对低能耗、低污染项目的企业所得税优惠。对从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，除享受减免税优惠以外，减按15%的税率征税；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得收入，加大减计收入的优惠力度；对企业购置并实际使用的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备，加大税额抵免的优惠力度，并允许缩短折旧年限或采用加速折旧的方法；对企业用于环境保护、节能节水、综合利用资源方面的费用支出，允许税前加计扣除。
    4.扩大资源税的征税范围，改革资源税的计征方式。完善资源有偿使用制度，将不可再生资源以及必须加以保护的森林、草场、土地、海洋、湿地、水资源等纳入征税范围；采用定额税率与比例税率相结合的形式，对森林资源、草场资源等实行从量定额征收，以资源的储量或占用量作为主要计税依据；对原煤、非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等采取从价定率的征收方式，以销售额为计税依据；税收优惠的重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约，制定必要的优惠措施鼓励资源回收利用、技术创新等，提高资源开采和循环利用的效率。
    5.调整关税税率。支持高附加值产品出口，鼓励企业对其产品和技术进行转型升级；鼓励高新技术及其产品的引进，鼓励节能降耗、关键零部件等产品进口，对环保节能设备、可再生能源以及获得低碳标志的产品进出口给予关税优惠；抑制高耗能、高污染、资源性产品出口，对其征收高关税。
    6.改革车船税的计税依据。车船税按排量分档次征收不能达到促进节能减排的目的，作为财产税，车船税应基于汽车的价值来征收，同时考虑到车辆作为财产具有逐渐贬值的特性，在以新车购置价格作为计税依据的同时，还应当明确逐年按一定幅度递减计税价格，进一步扩大不同排量和不同价值汽车车船税税额的差距，引导人们购买小排量、低能耗的车辆。
    (二)建立和完善独立的环境税种
    1.适时开征碳税
    开征碳税是控制温室气体排放的有效手段之一。我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一，引入碳税不仅能起到保护环境、减少碳排放的作用，而且能弥补我国税制在能源与环保方面的不足。碳税的征税对象可以选择燃煤和石油下游的汽油、柴油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，以能源的含碳量为计税依据，采用定额税率形式，同时考虑不同燃料的比价、不同行业燃料的成本等因素制定差别税率。由于能源供应具有产业集聚性、垄断性、地域性，碳税可考虑在生产环节征收，减少征管成本。
    开征碳税的目的是保护环境，而不是增加税收收入，要确保碳税的税收中性，增加碳税的同时应适当降低其他税种的税负，使纳税人的总体税负保持平衡。为此，可以通过增值税、资源税和企业所得税的减免税优惠降低税负，或者通过税收返还、补贴等方式将碳税收入用于环境保护、低碳技术补贴和低碳投资补贴。
    2.建立以污染税为主的环境税收体系
    将现有的排污收费改为对污染征税，科学确定税率，促使企业主动进行污染治理。改革我国长期实行的排污收费制度，将二氧化硫费改为二氧化硫税，对大排放源定期进行检测，根据检测数据计征税额，对小排放源根据所用燃料的含硫量计征税额。在开征碳税、二氧化硫税的基础上，研究开征能源税、固体废弃物税、水污染税等，通过开征新的污染税和完善现行税制，从工业末端的污染征税扩大到消费者个人产生的排污或资源浪费行为收费，对居民使用自来水、电力、天然气、液化气等实行阶梯价格，加强资源的保护，提高能源利用效率，建立起以污染税为主体，以增值税、消费税、关税、企业所得税、资源税等为辅助的生态税收体系。
    (三)健全低碳税收体系的配套机制
    从西方发达国家的经验看，仅凭低碳税收政策本身很难实现政府的预期目标，应健全相关配套机制，发挥其桥梁和辅助作用。
    1.一步完善分税制，平衡财政和税收工具的职能
    在推进节能减排过程中，地方政府迫于税收和就业压力，保护工艺和装备落后、资源利用率低、环境污染重的中小企业，甚至争先恐后的上利大税高见效快的重化项目。地方政府不作为的根源在于分税制的弊端导致基层政府、尤其是县乡政府的财政困难，因此，应进一步完善分税制，合理划分中央和地方税收收入，加大地方税收收入比重，将开征的碳税、二氧化硫税等污染税作为地方税，专项用于污染治理和环境保护，给予地方政府充足的财力支持，保证地方政府节能减排目标的顺利实施。
    由于我国在财税工具的应用上，更偏好于财政支出这一工具，对税收的作用重视不够，因此，结合低碳税收体系的构建，应加强税收的调节作用，平衡财政和税收工具的职能，使财政和税收的协调调控作用更加明显。
    2.加强能效标准及审计制度建设，实施低碳产品认证和标志制度
    目前我国的能效衡量标准及评价体系尚不完善，无论是对高能耗行为进行调控和约束，还是对节能减排行为进行引导和激励，低碳税收政策都面临科学依据不足的窘境。应通过加强能效标准及审计制度建设，建立科学高效的低碳环境监测法规，建立先进实用的低碳环境检测技术装备，建立技术可靠的环境监测技术方法，建设简便实用的环境监测信息体系，为推行低碳税收政策提供技术支撑。
    实施低碳产品认证和标志制度，通过公正的认证机构，对产品在生产和消费过程中碳排放量的高低进行标识，促使生产者建立低碳产品生产保证体系，引导消费者选购低碳产品，促使低碳消费习惯的养成。
    3.推进排污权有偿取得和交易制度，建立统一的碳交易市场
    推进排污权有偿取得和交易制度，对污染物进行总量控制，将其确定为污染物排放管理的基本原则，在总量控制的前提下，实行排污权有偿取得。政府通过招标、拍卖等方式，将有限的排污权出售给排污企业，改变目前排污企业污染排放无约束、不计环境成本的状况，解决排污的外部性问题；推广排污权交易，促使企业珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排中获益。
    逐步建立统一的碳交易市场，通过市场化机制解决环境问题，激发节能减排者自愿采取行动，推动节能减排新技术的不断进步。
    4.推行低碳示范区，以点带面扩大覆盖面
    在现有高新技术园区或重点开发区的基础上，加大力度建设低碳技术试点区，采取财政、税收、金
    融等优惠政策吸引国内外先进技术和资金投入，改造或淘汰高投入、高耗能、高污染、低效益的落后产业。此外，还可以在能源、化工、建筑、交通等高耗能、高污染行业率先试点，从工业节能、建筑节能、交通节能领域制定和落实相关的税收政策，重点推动新能源开发和节能减排技术创新，加大对节能环保工程建设的支持力度，推进大型公共建筑和既有居住建筑的节能改造，发挥税收对高碳产业限制和约束作用的同时，积极发挥税收对低碳经济的扶持和激励作用。
    【参考文献】
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