“营改增”背景下的分税制财政体制变革(下)

    综观以上诸历史因素，除交通和通讯问题随着技术进步，已然得到了根本改观之外，其他诸因素时至今日仍不同程度存在。此外，上世纪一些欧洲国家的政府层级改革，也提供了域外视角的启迪：(31)法国本来采用省与市镇两级制，二战后，在省以上出现了一个准建制——大区，20世纪80年代大区改为正式建制；意大利同法国一样，也采用大区—省—市镇三级制；英国原来为郡与市镇两级体制，20世纪90年代先后在苏格兰、北爱尔兰、威尔士分别设置了大区议会。这三个国家均为中央集权的单一制国家，人口大致相当于中国的一个省，而在地方层级上却先后由原来的两级制向三级制发展，这是颇为值得思考的现象。况且，“省管县”的改革思路，在区域经济发展、城镇化推进以及公共服务规模化等方面，也存在着较大的风险。(32)因此，在现时的中国，是否全面取消“地级市”这一“统县政区”，不能采取“一刀切”的做法，仍旧需要审慎地考量。
    四、初步结论与政策建议
    1.从理论层面推演，“五级政府五级财政”的财政体制构架，基本上是符合中国国情的现实选择。在当前的社会转型时期，可从以下两个维度，暂做变通性考虑：其一，基于精简政府机构、提升行政效率的考量，在短期内或许可以暂时取消地级市这一“统县政区”的财政层级设置，但从长期来看，在既有的省级行政区划条件下，“统县政区”这一财政层级，很可能会出现某种方式的变异与再生。其二，乡镇财政作为中国政府间财政关系的“底层设计”，不仅不能削弱，反而应该加强。在切实精简乡镇政府机构、合理界定乡镇公共支出责任的基础上，及时中止“乡财县管”的改革路径，通过主体税种分享和均衡性转移支付，有效充实乡镇财政的财源基础，尽快做实做强乡镇财政。在乡镇财政支出管理中，引入参与式预算等新型基层民主理财方式，构建并完善基层政权长治久安的公共财政基础。
    2.基于“一级政府一级财政”和财政层级“双端点”设置的假设前提，在五级财政(或“统县政区”暂时精简后的四级财政)之层级构架之下，或许难以按照完全意义上的分级分税财政管理体制，规范地厘清各级政府之间的事权和支出责任，更难以使得每一级政府均享有相对独立的税种来源，而只能采用大范围共享税的税收收入划分方式。
    3.考虑到“营改增”引致的分税制财政体制调整的紧迫性，以及房产税(抑或零售税)等可能作为地方税主体税种构建的相对长期性。作为短期内的因应之道，目前或许只能微调中央与地方支出责任中明显不合理之内容(如将明确属于中央责任的事权上划)，与此同时，应进一步提高增值税、企业所得税和个人所得税的地方分享比例。例如，可以将增值税的分享比例，从目前的75:25，调整为65:35(或60:40)；将企业所得税和个人所得税的分享比例，从目前的60:40，调整为50:50。但是，对于地方调增的分享部分，则应作出一些限制性规定：
    第一，可以借鉴德国的增值税分享模式，(33)就增值税地方分享的调增部分，不是在中央与地方之间直接分享，而是按照人口在各省之间分配，从而在一定程度上避免来源地分享的不利结果。
    第二，调增的共享税部分，不得留在省本级财政，而应同样以税种分享的形式，全部或大部作为市和县级财政的主体收入来源。对于市县级财政，也可以做出类似之硬性规定，切实避免税收分享中的层层截留，确保乡镇基层财政也可以同样获得稳定的分税收入来源。
    4.从长期来看，完全意义上的分级分税财政管理体制，需要在以下几方面因素均得到有效改观之后，才有可能加以全面推进。其一，各级政府行为在较大程度上能够实现有效约束，"预算硬约束"大致成为中国公共财政运行的常态现象：其二，通过对中国历史变迁、文化传统和现实国情的深入体察，理性地确定政府财政层级设计的“双端点”位置与适当层级数量；其三，房产税等地方主体税源建设的日臻成熟。有理由相信，在上述命题均得到相对明确解答的情形下，进一步破解四级(乃至五级)财政层级构架下，如何全面厘清中央与地方之间、地方各层级之间的事权与支出责任，如何实现相对彻底的分税制等时代命题，也将不会是十分遥远的事情。
    注释：
    ①据测算，国内增值税(不包括进口环节增值税)和营业税分别占2012年全国税收收入的26.26%和15.65%。数据来源：《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》之附表1《2012年全国公共财政收入情况》。
    ②朱镕基《整顿财税秩序严肃财经纪律强化税收征管加快财税改革》，1993年7月3日。资料来源：《十四大以来重要文献选编》，人民出版社1993年版。
    ③楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。
    ④资料来源：《吴敬琏：分税制的问题是地方政府收入和支出责任不对称》，凤凰财经，2012年3月25日。
    ⑤LI, H.B.& ZHOU, L.A., 2005, Political Turnover and Economic Performance: the Incentive Role of Personnel Control in China, Journal of Public Economics, 89.
    ⑥尽管通过税收返还与均衡性转移支付，这种局面近年来得到了一定缓解，但并未得到根本改观。
    ⑦郑永年《中国的“行为联邦制”：中央一地方关系的变革与动力》，东方出版社2013年版。
    ⑧陈共《财政学》(第七版)，中国人民大学出版社2012年版。
    ⑨即使作为一级监察机构或派出机构的准政府层级，也不同程度地存在着一级财政预算。例如，我国各类开发区的预算管理方式，就具有一定的代表性。当前地方设立的各种类型的开发区，有的作为县级行政单位实行预算管理，有的作为部门预算单位纳入预算管理，一些开发区预算没有纳入当地报送人大审批的预算当中，脱离了人大的监督(资料来源：廖晓军《财政改革纵论(2010)》，经济科学出版社2010年版)。并且，各种类型的准行政层级往往试图演化为正式层级，从历史经验来看，这种努力在某些情况下，也或迟或早会获得成功(即“由虚入实”)。
    ⑩其实，在历史地理学的研究中，对于行政区划与地方政府层级的变化，过去也很少进行过深入的讨论。资料来源：周振鹤《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版。
    ⑾基于前述“一级政府一级财政”的基本原则，本文在后续有关政府层级问题的分析中，将不再刻意地严格区分政府层级与财政层级的用语表述。
    ⑿付志宇《民国政府时期税收体制演变对当前分税制改革的借鉴》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2009年第4期。
    ⒀在发达市场经济国家的政府间财政关系研究中，也同样未能采用这种以“双端点”设置作为分析问题逻辑起点的思路。其原因或许在于，这些国家历经长期演进，其行政管理体系的构架已然基本稳定；加之其地域与人口规模较小，政府层级设计的问题相对简单。
    ⒁由于“财政联邦主义”以及“联邦制”在中国历史和政治上存在着“污名化”的倾向，本文在部分表述中，使用了“分级分税财政管理体制”的称谓加以替代。其实，联邦主义财政与政体无关，用联邦主义财政说明市场经济多层次政府管理分权、财政分工管理，通常更为清晰。我国财政管理体制改革就是从传统的统收统支体制逐步向联邦主义财政方向改革。参阅：楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。
    ⒂某些情况下，会出现四级政府财政层级，如法国就包括中央、大区、省和市镇四级财政。
    ⒃在此需要说明的是，尽管通常认为美国是典型的三级制政府财政层级构架，但也有观点认为，美国系采四级政府构架。除了联邦政府和州政府外，大部分州(新英格兰地区除外)都有县级政府和县以下政府。美国共有3 034个县级政府、35 933个县以下政府(包括19 429个市，以及16 504个镇)。此外，美国还有48 558个学区和其他特区政府。资料来源：U. S. DEPARTMENT OF COMMERCE，2002，2002Census of Governments: Government Organization，U. S. Government Printing Office。转引自：王绍光《乡镇财政的过去、现状及未来》，http://www.docin.com/p-103721846.html.
    ⒄考虑到中国经济学界的学术探索与争鸣氛围，为免引致不必要的纠葛，本小节所引用之观点，大多不再逐一标注，而将其夹杂列示于参考文献之中。
    ⒅世界经济合作与发展组织《中国公共支出面临的挑战：通往更有效和公平之路》，清华大学出版社2006年版。
    ⒆何廉、李锐《财政学》，商务印书馆2011年版(原版为商务印书馆1935年版)。
    ⒇目前，关于如何精简我国地方政府(或财政)层级的方案，既有“强省扩县”之议，也有“废省弱县”之说；既有虚化地级市和乡镇政府为“派出机构”的制度设计，也间或有“废省改道，并地为郡，稳县废乡”的惊人之语。这类论述的模板，大致可以上溯至北宋熙丰变法(即王安石变法)中的撤废州县政区建制，近代则有清末民初康有为、梁启超等人提出的“废省存道”的“郡县(或府县)两级制”设想。
    (21)例如，2011年末，浙江省平均每个中心镇常住户数2 49万户、常住人口7 67万人，分别比2006年增加20.1%和213%(数据来源：浙江统计信息网，http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/9/6/art_541_52413.html)；截至2012年底，江苏省乡镇平均6.06万人，是1998年底的1.9倍(数据来源：中国江苏网，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2013/01/24/016050877.shtml)。
    (22)根据全国2000年第五次人口普查的数据计算，每个县级行政区域的平均人口约46 27万人。资料来源：香港中文大学中国研究服务中心，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=2047
    (23)直到民国初年，中国社会依然是“积乡而成”，不像发达市场经济国家在很大程度上是“积市而成”。进一步论述可以参阅：周振鹤《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版。
    (24)乡镇财政问题，自清末倡导地方自治开始，民国时期逐渐充实和发展。在民国时期，乡镇在相关法规中被界定为地方自治范畴，但随着国家政权的下移，乡镇成为县政府迈向广大乡村之“脚”，从而有着官治之嫌(资料来源：尹红群《民国时期乡镇财政若干制度问题刍议》，《湖南广播电视大学学报》 2007年第4期)。这种试图做实乡镇财政的努力，似乎也应与我国基层治理体的人口规模变化有关。
    (25)鉴于在中国历史上，省级(地方最高层级)与县级之间的管理层次，其称谓几经变化。加之，各朝多有将前代之较高政府层级，在本朝降为较低层级之习惯。未免引致理解上的偏差，本文援引周振鹤先生的说法，将其统称为“统县政区”。
    (26)尽管简化管理层次，实行省、县二级制的地方政府(财政)管理层级，确实会引致管理效率的提升。但是，从中国历史上看，取消省县之间的管理层级(即“统县政区”)，往往会导致重划省区的更大范围调整(资料来源：田穗生等《中国行政区划概论》，北京大学出版社2005年版)。而省级行政区划与财政层级具有长期延续的特征，这一特征又在人们心目中形成强烈的地域观念，使之成为一种较难短期内变革的社会文化现象(资料来源：周振鹤《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版)。故而，本小节之分析，大体基于现行省级行政区划和省级财政层级基本稳定这一假设前提。
    (27)回顾近600年来，中国省制确立后的政府层级演变，在明清和中华民国北京政府时期，省县之间一直存在着一个中间层级：明清的“州府”，民国北京政府时期的“道”。进一步论述可以参阅：周仕雅《财政层级制度研究》，第四章“中国财政层级制度的变迁：历史视角的解释”，经济科学出版社2007年版。
    (28)田穗生等《中国行政区划概论》，北京大学出版社2005年版。
    (29)在中国历史上，在王朝初期，通常或多或少地做出过削减政府层级之努力，但随着时代之演进，往往会在省与县之间出现一个准政府层级，最终又会演化为一个正式层级的“统县政区”。这或许就与社会稳定后的人口增长及政府管理职能不断增加有关。
    (30)例如，2009年底，我国北方某经济中心城市，撤销了3个厅级行政区，组建了新区政府，这涉及近千名副处级以上官员的人事精简和人员安置等问题。时隔三年有余，这些干部是如何安置的，也未见相关正面报道。可见，即使在一个特定辖区范围内，精简政府层级所可能遇到的困难，也是相当艰巨的。数据来源：人民网，http://politics.people.com.cn/GB/41223/10384225.html.
    (31)田穗生等《中国行政区划概论》，北京大学出版社2005年版。
    (32)刘尚希《分税制的是与非》，《经济研究参考》2012年第7期。
    (33)楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。
    参考文献：
    (1)埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版。
    (2)安秀梅《中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究》，中国财政经济出版社2007年版。
    (3)黄凤羽《个人所得税费用扣除需求的分层次动态分析》，《广东社会科学》2012年第5期。
    (4)黄佩华等《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社2003年版。
    (5)刘尚希《分税制的是与非》，《经济研究参考》2012年第7期。
    (6)楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。
    (7)马俊峰《关于“中国道路”争论中的两个问题》，《理论与现代化》 2012年第2期。
    (8)马雪松《中央与地方关系的完善与发展》，《理论探索》 2012年第5期。
    (9)世界经济合作与发展组织《中国公共支出面临的挑战：通往更有效和公平之路》，清华大学出版社2006年版。
    (10)田穗生等《中国行政区划概论》，北京大学出版社2005年版。
    (11)王军《公共财政教程》，经济科学出版社2009年版。
    (12)周仕雅《财政层级制度研究》，经济科学出版社2007年版。
    (13)周振鹤《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版。
    （作者单位： 南开大学经济学院 中央财经大学财政学院）