国家审计促进财税改革

    党的十八届三中全会明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。从公共管理视角分析，财政通过一系列收支分配活动和相关制度规范，对经济社会运转进行有效调节；而国家审计则是通过预防、揭示和抵御功能的发挥，保障国家治理体系的健康运行，是国家治理的基石与重要保障。因此，财政与国家审计作为国家治理体系必不可少的有机组成部分，是国家治理体系健康有效运行的主力军，可以说三者是“一体两翼”的关系。
    
    改革开放30多年来，国家审计的发展有效促进了财税制度的完善，其具体机理主要体现在以下几个方面。
    一是具有预防功能。国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、涉及经济社会各方面的优势，预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患，增强系统免疫力。如在财政审计中，相关审计报告揭示和反映了政府性债务规模偏大、财政潜在风险逐步增加的问题。
    二是具有揭示功能。国家审计通过监督检查财政领域中各项政策措施的贯彻执行情况，能够起到客观反映实际情况和揭示存在问题的功能，促进财政政策措施落实到位。如通过揭示政府部门预算执行中存在的各类深层次问题，推进财政管理体制、转移支付和部门预算、国库集中支付和收支两条线管理等方面的改革。
    三是具有抵御功能。国家审计不仅揭示问题，更注重从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从表象到实质进行深层次的原因分析，促进体制机制完善。多年来，国家财政审计以推进责任履行和制度建设为重点，将财政财务收支的真实合法性审计与绩效审计结合起来，将查处问题与完善制度相结合，更多关注政府部门决策行为，关注重大投资项目和重点财政资金的经济效益、社会效益和生态效益，关注问题背后的制度漏洞，提出切实可行的建议，为财政部门改进管理、完善制度提供坚实的依据。
    四是具有问题整改压力传导机制。每年审计工作报告之后，国务院总理一般会就报告所反映的问题召开常务工作会议，要求相关部门尤其是财税部门拿出切实可行的办法，督促其及时整改落实，并从体制机制层面及时完善制度。全国人大常委会在听取审计工作报告后，也会组织专门委员会就报告所反映的问题，监督相关部门是否整改以及整改的效果。审计署作为国务院的一个重要职能部门，会就国务院常务工作会议部署的任务，对相关责任部门尤其是财税部门追踪整改方案及相关措施，并具体跟踪审计相关措施的落实情况，及时向国务院汇报和向社会公告整改情况和制度完善情况。
    五是具有舆论监督机制。每年国家审计工作报告后，审计部门会按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，主动进行信息披露，并与相关专家媒体和公众进行互动，充分发挥审计报告舆论监督作用，促进相关部门及时整改问题，提升国家治理水平。
    在实践中，国家审计在促进财税体制改革与完善方面取得了很好的效果。
    第一，促进财政增收节支，维护财政安全。在财政审计中，重点关注真实性，揭露和查处虚报冒领预算资金、套取挪用财政资金、虚列财政收支等问题，促进财政增收节支。据统计，1983年以来，通过审计发现问题的整改，全国审计机关直接促进财政增收节支1.8万多亿元，仅2008年以来，通过审计发现问题的整改，每年就直接促进财政增收节支和挽回损失200多亿元（不含查处的重大案件的涉案金额）。同时，关注财政风险，维护财政安全。
    第二，促进政府预算体系健全，保证预算的统一完整。对预算编报和执行、国有资本经营预算执行等情况的审计调查，以推进全口径预算管理为目标，重点反映预算不完整、项目不细化、执行不严格，以及向人大报告预算执行情况不全面等影响公共财政体系建设的体制性、机制性问题，揭示预算执行结果与人大批准的预算在规模及结构上存在的偏差，并建议加快健全统一规范的政府预算体系，加强各预算间的有机衔接，按照各自功能定位，科学安排支出，加大政府性基金预算和国有资本经营预算向一般公共预算的调入力度，加大政府性基金和国有资本经营收益清理整合力度；同时，提出逐步建立政府财务报告制度、健全基本支出定员定额和项目支出标准等建议。这些建议在财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（2014）和《中华人民共和国预算法（2014年修订）》中得到充分体现。
    第三，促进财政部门建立科学规范的财政转移支付制度。对转移支付资金的分配、管理和使用等情况的审计，揭露转移支付结构不合理、项目设置过多过散、资金多头管理交叉重复、专项转移支付资金设置不科学等问题，提出事权划分及其与财力相匹配问题，促使转移支付制度在促进公共服务均等化方面发挥了较好的作用。
    第四，促进政府加强债务管理，防范财政风险。全国审计机关2013年对政府性债务情况进行了全面审计，摸清了各级政府债务规模和结构，客观反映了债务资金的积极作用，揭示了债务管理中存在的突出问题和风险隐患；提出地方政府应关注债务风险，规范债务管理，建立政府债务预算、风险预警机制和债务风险责任制度，合理确定举债规模，减少地方财政风险等审计建议。该建议被《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》全部采纳，充分发挥了审计维护国家经济安全、促进完善国家治理的作用。
    第五，促进惠民政策落实，形成公共财政长效机制。对社保资金、住房公积金、廉租住房等民生资金和民生工程的审计，披露社会关注的民生问题的资金使用管理情况，揭示国家有关政策落实不到位、严重影响和损害群众利益的突出问题，并提出了完善政策制度的建议，促进惠民政策落实，提高基层公共服务能力。
    为了保障财税体制改革取得成功，需加强国家审计监督力度，从国家治理的高度，明确“两翼”的协同效应。财政审计“十三五”规划在导语中明确提出，以保障公共资金安全高效使用、促进建立健全现代财税制度、增强财政政策的有效性为目标，依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计，切实增强财政审计的宏观性、整体性和建设性。在做好国家审计全覆盖的前提下，重点任务有四项。（1）加强财政预算执行及决算草案审计：重点关注财税体制运行、财税政策执行、政府预算体系建设、重点专项资金管理使用、预算绩效管理、政府债务管理等。（2）加强部门预算执行及决算草案审计：重点关注贯彻中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求、“三公”经费和会议费支出等情况，严格预算约束，提高预算绩效管理水平。（3）加强税收审计：重点监督检查依法征收、税制改革、非税收入改革和征管体制改革推进情况等。（4）加强公共投资审计：重点关注投资项目规划布局、投资结构和经济社会环境效益等情况，促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。
    总之，中国特色社会主义国家审计理论与实践表明：围绕权力运行和责任落实两个重点，坚持依法审计、鼓励创新、推动改革原则，从审计财政财务收支的真实性、合法性、效益性入手，紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，从国家治理的高度，突出审计重点，加大审计力度，提高审计实效，坚持一手抓重大违纪违法、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效，有效地促进了财税体制机制不断完善和改革的深入发展。
    （作者单位：南京审计大学）