戴双兴:推动三四线城市土地财政转型

    三四线城市，尤其中小城市和特色小城镇，是中国未来新型城镇化的主攻方向，也是落实“十三五”期间“三个1亿人”城镇化的主要阵地。我国住房体系改革以来，特别是2004年土地“招、拍、挂”制度全面推行之后，三四线城市开始走上了以“经营土地”来“经营城市”的道路，通过土地财政模式获取城镇化建设资金。伴随着区域房地产市场库存高企，三四线城市商品房及土地市场成交情况不甚理想，土地财政出现拐点。房地产去库存背景下，急需推动三四线城市土地财政转型，保障地方财政可持续发展，稳步推进新型城镇化建设。
    第一，推动土地出让金向房产税转型。以土地出让金为主导的财政模式弊端明显，不但造成房价地价的过快上涨，而且形成土地财政分配代际不公平。与土地出让金模式相比，房产税税源更稳定，也更符合财税理论的基本要求。在计税依据方面，房产税可以从价计征也可以从量计征，由于房产市场价值的评估管理过于复杂，目前我国现有技术条件难以达到相关要求。从短期来看，建议按房产面积征税；从长期来看，随着房产价值评估技术的日趋完善，逐步转向按市场价值征税。在税收减免方面，建议基本需求免征税，超出基本需求的部分开始征税。在税率设定方面，超额部分按差别比例税率征收，拥有的房产越多，计税税率也就越高，有效引导个人住房消费，打击投机炒房行为。在税收归属方面，将房产税收入全部归地方政府所有，并赋予地方政府适当的收入自主权，让地方政府按照当地经济发展的实际情况，有针对性地征收房产税，将其逐步培育成三四线城市的主体税种。
    第二，推动土地抵押贷款向地方政府发债转型。以土地为抵押获取银行贷款为城镇化融资，是三四线城市建设资金需求强烈又无举债权情况下的产物。土地抵押贷款名义上是公司债务，但实际是地方政府隐性负债。这种变相举债模式往往不透明、不规范，存在着较大的风险隐患。为此，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，提出自2016年1月起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，这意味着地方政府必须寻找可替代的城镇投融资模式。
    从国际经验看，发行地方政府债券是发达国家普遍采用的城镇基础设施投融资方式。发达国家地方政府债券借、用、还主体相统一，融资可得性、偿债资金来源和偿债激励保持一致，地方政府自身有动力去约束风险。其公开性带来的市场约束，偿债资金来源拓宽和城镇化质量提升的互动，以及对公共财政透明化、阳光化、健康化的推动等好处，早已被很多国家的实践所证明。
    “十三五”时期是三四线城市城镇化加速推进的关键时期，城镇化带来城市基础设施、公共服务设施等巨大投资需求，是保持经济持续健康发展的重要引擎。赋予地方依法适度举债融资权限，允许三四线城市适度规范举债，可以满足新型城镇化的巨额资金需求。
    （本文系福建师范大学2016年度校内教师申报高级别社科项目培育资助项目“土地财政缩水对地方政府债务风险的监测评价与压力测试”阶段性成果）
    （作者单位：福建省中国特色社会主义理论体系研究中心、福建师范大学经济学院）