许文:对国内减税降费的新认识

    在中央明确2017年财政政策要更加积极有效的前提下，国内继续实行减税降费的政策方向是确定的。面对社会上对出台更多新的减税政策、加大减税降费力度的期待，2017年的政府工作报告中明确了2017年将减税降费5500亿元左右，包括再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。李克强总理在十二届全国人大五次会议的记者会上更是提出2017年力争减税降费达到万亿元人民币的目标。新的减税降费政策有助于为企业提供健康发展的外部环境，但我们也应认识到：减税降费不可能没有限度，可充分利用营改增等减税政策，减税与降费措施应明确重点，新的减税政策需要深入研究。
    权衡减税、增支和赤字三角关系
    积极财政政策包括减税和增支两方面手段，但减税和增支又不可避免地会受到预算的约束。即任何一个国家都不可能在同时大规模减税和增支的情况下去控制财政赤字，保持财政的低风险，这就是所谓的“财政三角困局”问题。
    目前国际上也很关注美国特朗普上任后的减税方案，可以看到，其同样面临着在减税、增支和财政赤字三者关系的困难决策。有人对美国的减税政策进行过总结，里根、小布什和奥巴马政府推行减税，在实现经济增长的背后却是以高额的财政赤字或政府债务为代价。现阶段国内要求大幅度减税的呼声也很高，希望通过减税在经济下行期间减轻企业税负和推动经济增长。但在国内适度扩大支出规模且赤字规模可能突破警戒线的情况下，减税的力度显然不能过大，否则只能收获不断增长的财政赤字规模结果。
    按照中央明确的“稳中求进”的工作总基调，减税降费也需要把握好度，并权衡好减税、增支和赤字的关系。一方面需要通过“放水养鱼”来降低企业负担，追求经济的持续稳定发展和长期的财政收入增长；另一方面也需要审慎处理财政三角关系，毕竟“减税易提、赤字难补”。根据2017年政府工作报告，赤字率拟按3%安排，与2016年相比保持不变，规模上适度增加了2000亿元。同时，还通过压缩政府支出，尤其是一般性支出来为减税降费提供空间。可以看到，政府已较好地考虑了财政三角关系，并没有为增加减税降费空间而提高赤字率。
    充分释放已有减税政策红利
    如果不出台新的减税措施，如何将企业的负担降下来？实际上，我们不能一味地将注意力集中在出台新政策上，应该正视国家已实施的减税政策作用。国内近年来在以营改增作为减税主力军之外，还出台了包括小微企业增值税和所得税优惠政策、研发费用加计扣除政策、固定资产加速折旧政策和创业就业等方面的一系列优惠政策，以及实施取消减免政府性基金、扩大行政事业性收费免征范围、降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例等降费政策，不断加大减税降费的力度。
    应看到，2016年的营改增和降费等政策非全年运行，因而其减税降费效应并未充分释放。随着营改增后各行业具体政策的明确，试点企业对增值税的熟悉和抵扣链条的建立，以及行业上下游利益关系的重新调整，2017年的营改增和其他减税降费政策将会释放更大的减负红利。按照2016年营改增等政策所实现的减税规模，在不增加减税降费新措施的情况下，显然2017年将会提供更大的政策红利，这也是能够实现万亿减税降费目标的主要来源。因此，可以充分释放其政策效应。在认真评估减税降费政策效果的基础上，抓好减税政策的进一步完善并确保政策的落地见效。
    以降费为主要抓手，研究出台新的减税措施
    无论从我国政府收入构成还是企业负担构成看，收费都是其中的主要组成部分。社会上对于企业税负问题的争议，实际上主要问题还是出在收费上。尽管国家在规范清理政府性基金、行政事业性收费方面有着较大的进展，但涉企收费仍然是现行企业的痛点所在。因此，在减税空间受限的情况下，需要抓住企业降成本和降低税费负担上的关键点，以规范清理收费和降低收费负担为主要抓手，作为现阶段减税降费的政策增量。目前已经明确自2017年4月1日起，取消或停征41项中央设立的行政事业性收费，将商标注册收费标准降低50%；取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金，调整残疾人就业保障金征收政策，授权地方政府自主决定免征、停征或减征地方水利建设基金、地方水库移民扶持基金。在此基础上，未来结合政府非税收入管理条例的制定，清理规范政府性基金和行政事业性收费的改革还应继续。
    新的减税政策需结合经济社会形势的发展和整体税制的改革积极加以研究。国内未来减税政策的制定和实施，应遵循“宏观税费负担要降、税收政策设计要准、减税政策力度要实、政策调整要活”的思路。
    在新的减税措施选择上，首先可考虑对已有减税政策进行进一步改革和完善，如2017年出台的扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元，科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%的政策。但从中长期看，以小微企业作为主要对象的税收政策支持，不应该是基于宏观经济形势的临时性、反周期政策，或者说短期的减税政策，而应该实行相对固定的长期性税收制度安排，确立支持小微企业发展的长效税收机制。同时，现行企业所得税对环境保护、节能节水项目和设备，以及资源综合利用等方面优惠政策目录已经快10年未能修订，这些政策的调整和完善也能够为企业提高减税途径。
    其次，可考虑在全局性的税制改革和结合税收立法改革来实现。其中，对于增值税的减税，如针对营改增后增值税税率档次过多的问题，目前已明确将四档税率简并为三档。未来还需要结合增值税的税率的进一步简并，小规模纳税人认定标准、起征点、优惠政策的规范和完善等制度改革来实现。
    总之，结构性减税仍是我国需要坚持的方向。对于涉及国家资源环境安全和建设生态文明长远目标所必要的环境保护税等增税政策，当然也不能因为强调减税和降成本而影响其实施和调控作用发挥。
    （作者单位：中国财政科学研究院）