方胜:我国落实税收法定原则存在的主要问题及对策研究

    落实税收法定原则，总的方向，就是要按照党的十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系要求，着力构建完备的税收法律规范体系、高效的税收法治实施体系、严密的税收法治监督体系和有力的税收法治保障体系。当务之急，是要统筹做好税收立法、执法、司法和守法文章，确保税收法定原则成为全民信仰，真正落到实处。
    落实税收法定原则需要兼顾原则性和灵活性的统一
    落实税收法定原则，既不能照搬照抄资本主义模式，也不能以改革名义或者稳定缘由停留在现有阶段，而是需要兼顾原则性和灵活性的统一。总的方向，就是要按照党的十八届四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系要求，着力构建完备的税收法律规范体系、高效的税收法治实施体系、严密的税收法治监督体系和有力的税收法治保障体系。当务之急，是要统筹做好税收立法、执法、司法和守法文章，确保税收法定原则成为全民信仰，真正落到实处。
    （一）提升税收立法级次
    这是落实税收法定原则的基本前提。党的十八届四中全会明确提出，要加强重点领域立法。《立法法》早已明确规定，基本经济制度以及财政、税收等基本制度只能制定法律，而税收是重要的经济领域。当前，要紧紧围绕深化税制改革的重点任务，正确处理好税收领域的改革和立法关系，不失时机地加快推进税收立法进程，加强税法体系建设，切实解决税收征管有法可依问题。
    一是要提升税收宪法地位。在宪法中明确税收法定的核心理念和精神，充分体现“无代表不纳税”和“保护公民合法私有财产”的有机统一。同时，加快制定税收基本法这一税法通则，将税收征管法中的部分职能分离出来，明确区分税收同各类行政事业性收费和政府性基金项目的属性功能，指导开展各类单行税收法律等税收实体法和税收程序法的制定与修订，协调解决税法同宪法及其他法律之间存在的衔接不合等现实问题。此外，还可制定税收机关（机构）组织法，规范明确税务机关的设置、组织形式、职责职权、管理体制机制等。
    二是要明确税收立法主体。充分发挥全国人大及其常委会的主导性地位，全面强化其在税收法律体系建设中的立法和监督等功能作用，尽快将税收条例、暂行条例等行政法规上升为法律。健全税收立法的立项、起草、审议、协调、表决机制，扩大社会公众有序参与，推动科学立法、民主立法，增强立法的主动性、针对性、前瞻性和及时性，努力提升税收立法的质量和效益。同时，尽可能减少对国务院的授权立法，并对授权立法进行严格的监督制约和绩效评价，促进科学决策、民主决策和依法决策。
    三是要统筹税收立法项目。税收立法是一项系统性和长期性工程，必须加强顶层设计和立法规划，分清轻重缓急，统筹安排、循序渐进、重点突破。对于那些征税条件、环境和技术相对成熟以及与经济发展和百姓生活密切相关、社会关注度非常高、新开征、已临窗口期的税种如房地产税一律先行立法，对于社会争议较大、征管条件尚不具备的新税种暂缓立法，对于暂不合适立法的旧税种可以先通过改革路径加以完善。当然，税制改革必须经由全国人大立法或者至少有专门授权，确保法治思维和法治方式贯穿税制改革全过程，努力推动税制改革成果法治化。
    （二）强化税收政策执行
    这是落实税收法定原则的关键所在。虽然，法律是治国之重器，良法是善治之前提。但是，如果仅仅有了税收良法，但是没有得到准确有效地贯彻执行，那么税法的尊严和权威就会大打折扣。因此，在提升税收立法级次的同时，还要强化税收政策贯彻执行，着力解决税法落地生效“最后一公里”问题，为广大纳税人营造公平公正的税收执法环境。
    一是要严格落实税收政策。用足用活税收政策，充分发挥税制改革的减税效应和导向作用，不折不扣地贯彻落实好各项税收法律法规和政策措施，支持、促进和帮助各类市场主体做大做强。加强欠税管理，制定专门的具有普遍指导意义的欠税管理制度办法，加大欠税追缴力度，确保欠税及时足额征收入库。健全税收政策跟踪落实和反馈制度，及时掌握和解决税收政策在执行过程中遇到的问题。建立全国性的税收行政法规、规章修改、废止工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，努力保障税收政策落实的法律效力。
    二是要规范税收执法行为。坚持严格规范公正文明执法，努力提升税收执法的公信力。严格贯彻组织收入原则，按照法定的税率、环节和时间依法征收、科学征收，努力提高组织收入质效。清理规范税收优惠政策，规范重大案件审理，健全减免税和延期缴纳税款等涉税事项的审批制衡和监督机制。认真履行税收执法程序，正确使用税收执法文书，规范告知程序、催缴程序、执行程序、报备程序等。健全税务行政裁量权基准制度，建立适用税务行政处罚、税务行政许可、行政强制、税款征收等领域的全国统一税务行政裁量权标准和裁量权行使程序规定，明确裁量原则、适用依据、时限规定、程序控制、责任承担等。加强税收执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。
    三是要强化税收执法监督。深入推进简政放权和税务公开，强化权力运行制约监督，全面开展权力清单、责任清单和负面清单的清理编制工作，主动接受党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督。严格贯彻落实新《预算法》关于各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标的要求，硬化预算约束，排除地方政府干预组织收入等执法活动。严格落实税收执法责任制，充分利用信息技术的优势，推行税收执法责任制计算机考核，及时预防和纠正违法和不规范的执法行为，强化监督、防范风险。强化税收执法综合督察，及时发现和解决税收执法过程中出现的各类问题现象。
    （三）推进税收司法建设
    这是落实税收法定原则的根本保障。通过推进税收司法建设和健全依法行政基础性制度，逐步理顺和完善税收司法管理体制，不断健全税收司法权力运行机制，全面加强对税收司法活动的监督，努力促进税收司法的公平正义，维护纳税人的合法权益。
    一是完善税收司法救济制度。健全税务行政复议、诉讼和赔偿等制度办法，重点清除纳税人通过司法途径寻求权利救济过程中存在的制度性障碍，依法依规受理纳税人的复议申请并作出复议决定，及时纠正税收执法违法或者不当行为，化解征纳矛盾纠纷。建立纳税人之家等维权组织，积极引进第三方调查评议，强化外部评价监督，依法保护纳税人的参与权、表达权和监督权。按照党的十八届四中全会的要求，全面推行税务法律顾问和公职律师制度，不断促进行政决策科学化、税收执法规范化和税务案件审理专业化，提高税务案件办理质量和效率，防范税收执法风险。
    二是健全涉税违法案件查处机制。加强税务部门同公安、检察院和法院的合作，增强税收执法和司法的合力，依法打击涉税违法犯罪活动，努力维护税法的尊严和权威。通过法律进一步扩大税收执法权限，赋予税务机关同公安、法院联手实现其强化职能的搜查权、办理税案的侦查权，进一步完善税收保全和强制措施，便于税务机关及时查处各类涉税违法案件。必要时，设立独立的税务法院或者在人民法院设立税务法庭，专司裁决涉税案件，并建立专门的税务警察部队查处涉税违法案件。
    三是完善落实税务公开要求。按照政府信息公开条例的要求，重点围绕税收执法权和行政管理权，完善税务信息公开目录，综合运用传统媒体和新兴媒体，提高信息公开的及时性和有效性，确保权力公开透明运行，满足纳税人知情权，提高税收执法透明度。建立健全涉税信息的征集梳理和涉税诉求的疏导响应机制，及时回应社会公众关注的涉税热点。建立健全重要政策解读机制，同步推进信息发布和政策解读工作。
    （四）促进税法遵从守护
    这是落实税收法定原则的外在环境。总的来说，就是要按照党的十八届四中全会的要求，在征纳领域弘扬税收法治精神，树立税收法治信仰，建设税收法治文化，增强全社会厉行税收法治的积极性和主动性，引导全社会形成自觉学习税法、遵守税法和维护税法权威，通过法律手段解决问题、化解矛盾的良好氛围。
    一是推进综合治税机制建设。在总结县级税务机关纳税服务规范实施经验的基础上，由国家税务总局制定出台统一规范的国税、地税协作机制，大力提升税收服务和管理质效。结合税收征管法的修订，由全国人大常委会制定全国性税收保障办法，明确各级政府及相关部门、单位在涉税信息交换中的法定职责和义务，建立“政府领导、税务主导、部门参与、信息共享、综合治税”机制。
    二是推进税收信用体系建设。落实《纳税信用管理办法》和《重大税收违法案件信息公布办法》，健全守信激励和失信惩戒联合机制，推进税收信用体系建设。借助全国联网的重大税收违法案件公布信息系统，加大税收违法案件曝光力度，建立纳税人失信记录信息数据库，促进纳税人依法诚信纳税。继续做好税收专项检查、重点税源企业检查和打击发票违法犯罪活动工作，努力维护良好的税收秩序。
    三是推进税收法治文化建设。严厉打击各类涉税违法犯罪行为，充分发挥税收稽查的刚性作用，维护市场经济良好秩序。开展形式多样的税法普及教育活动，让纳税人习惯性地用税收法律法规来指导、预测自己的经营行为和纳税行为，依法办理涉税事项和维护自己的权益。强化税收政策学习培训，提高纳税人依法诚信纳税意识和税法遵从度。同时，坚持程序法和实体法并重，加强税收法律的学习培训，不断提升税收执法质量和水平。
    （作者单位：国家税务总局办公厅）