夏庆杰：国有企业的边界在哪里？

    夏庆杰，英国(Bath)大学经济学博士，北京大学经济学院教授，北京大学经济与人类发展研究中心主任
    关于国企的争议由来已久。国企的支持者认为：国企是社会主义公有制的体现、是国家社会发展不可或缺的载体。很多国企的反对者认为：很多国有企业的最大特征是垄断和效率低下。那么没有国有企业行不行？如果国企是必须的，那么国有企业的边界在哪里？
    一、国企为什么而存在？
    现代工业社会经济以工商业为主，其主要生产单位是工商业企业，经济增长迅速。熊彼特认为企业和企业家是工业社会经济增长和创新的主要动力。然而，以工商企业为主体的工业社会对一国经济社会制度安排具有与农业社会不同的几个基本要求，其中最核心的要求是：强有力的中央政府治理为社会经济发展提供了安全稳定的国内外环境（夏庆杰，2013）。对于任何一个国家特别是像新中国这样一个大国来说，首当其冲的战略目标就是整个国家的安全稳定，唯有如此才能实现经济社会人类发展。对刚刚经过百年被侵略被压迫而在废墟上建立起来的新中国而言，首要任务就是发展自己的钢铁工业、能源工业、交通通讯、航天工程、军事工业等，建立国家安全屏障。
    从经济学角度看，新中国处于追赶型工业化阶段。在追赶型工业化阶段，主要利用现有技术，发展目标明确，很多落后农业国家为了快速实现工业化，往往选择以国有形式实施重大工业项目。在落后国家，工业化的基本条件都不具备，资金缺乏，更没有健全的金融融资体系，特别是法治不健全。在这种状况下，落后国家利用国有银行集中资金、国有企业实施工业化战略是迫不得已的办法。从经济学角度看，在风险资本投资家缺乏、非国有企业无力开展重化工业项目的情况下，国家投资也不过是国家自己成为风险资本投资人。从技术角度看，落后国家从事相对前沿的技术密集型重工业企业一般会成本高企，这些企业没有国家补贴很难生存。这些补贴从何而来？在前苏联和新中国主要是靠计划经济模式下的以农业补贴工业。以国家信誉和地位，可以给这些企业招到得力的人才，甚至可以指派需要的人去工作。计划经济模式下工业化的主要特征有，使用农业集体化以农业补贴工业，使用国有银行集中资金给国有企业提供信贷，以国有企业去实现重化工业项目。
    这种模式的优点是中国在前苏联的支持下，快速搞了156个工业项目，能够生产国民经济需要的基本工业产品，建设了基本的经济发展急需的基础设施体系（如铁路交通网等交通通讯体系、钢铁化工电子工业、能源工业、航天工业、军事工业体系）。此外，初步工业化为中国培训了大批工程师、经营管理人才、熟练技术工人等。
    概括起来说，国有企业是政府用整个国家的力量去搞那些非国有企业无法在短期实现的、高风险的高技术资本密集项目；换句话，由于发展中国家缺乏资本、技术、人才，主要依靠国家财政补贴去搞这些项目。
    二、国有经济和国有企业的边界在哪里？
    改革开放前，中国实施计划经济和依靠农业补贴工业的重工业发展战略，几乎所有工商业企业都是国有的或集体所有的，农业是集体经济。由于传统国有企业和集体经济的分配体制下，职工和农民干多干少一个样，劳动者缺乏缺乏劳动积极性，从而导致整个经济效率低下，人民生活所需要的食品和日用工业品严重缺乏，根据世界银行标准改革开放前夕76%的农村人口和55%的城镇人口生活在贫困线以下（Ravallion & Chen, 2007）。
    贫困的产生有两种原因，一是贫困群体无力购买食品和衣物等生活必需品；二是食品和衣物等生活必需品供应不足，居民无法用手中的货币购买到生活必需品；三是生活必需品供给不足，贫困居民手中也没有货币收入购买生活必需品。就中国改革开放前而言，购买生活必需品的票证大量存在（如粮票、布票、油票、肉票、自行车票等）说明生活必需品供给严重不足，或者说国有企业和农村集体经济组织生活必需品的生产能力低下。对此，匈牙利经济学家科尔内指出，计划经济导致短缺经济。
    改革开放前夕中国城乡大面积的贫困、人民生活必需品严重短缺与社会主义的初衷不符。十月革命后列宁（1921）说：“无产阶级取得政权以后，它的最主要、最根本的利益就是增加产品数量，大大提高社会生产力”。斯大林（1951）说：“用在高度技术基础上使社会主义生产不断增长和完善的办法，来保证最大限度地满足整个社会经常增长的物质和文化的需要”。邓小平（1984）更明确地说：“贫穷不是社会主义”。
    为消除大面积的贫困现象和人民生活必需品短缺问题，中国于20世纪70年代末实施了改革开放政策。民以食为天，为解决粮食严重短缺问题，中国政府首先对农村集体经济进行了改革，主要方法是：把土地的使用权给农民，实行包产到户。包产到户办法的实施给农村经济注入了巨大的活力，生产效率大幅度提高，粮食产量由1978年的3亿吨迅猛增长到1990年的4.5亿吨（国家统计局，1991年，第346页）。为改变国有企业轻工业产品生产能力不足、供给短缺状况，中国政府也赋予了农民进行个体经营的权利，乡镇企业蓬勃发展起来。1995年时，乡镇企业就业量达1.29亿人，工业总产值占全国工业总产值的56%（国家统计局，1996）。农村粮食产量的大幅度增加和乡镇工业的异军突起，使农民的生活状况得到幅度较大的改善，农村贫困率迅速下降到20世纪80年代末的不到20%（Ravallion and Chen, 2007）。
    也是1980年代初期，由于几百万下乡知青返城，而城市国有企业和集体企业无法为这些知青提供就业机会，造成返城知情就业和生活困难，同时也由于城镇国有企业和集体企业在人民生活必需品生产的严重不足，于是中国政府允许返城知青从事个体经营，在解决就业问题的同时增加人民生活必需品的供给，由此也在城市赋予了人们进行经营牟利的权利。1983年事实上取消了对私有企业雇工数量的限制。从此，私营企业获得了大发展。深圳1987年18号文件明晰了民营企业产权。带来了华为等民营企业的大发展。整个1980年代，民营工业的增长速度是国有企业的两倍。80年代中期，民营企业的工业产值占全国工业产值的31%（吴敬琏，2009）。
    在1993年十四届三中全会做出建立社会主义市场经济决议前，中国基本完成了农村乡镇企业和城市非国有企业为主导的、以纺织业等轻工业为主的第一次工业革命（文一，2017）。在这次工业革命中，其主要参与者是数以十万计的农村乡镇企业和城镇非国有企业（而不是以前的国有企业），这些企业不需要国家的财政补贴，完全靠市场竞争而生存，也不影响农村的农业生产。在农村粮食产量不断增加的情况下爱，数以亿计的乡镇企业（和城镇非国有企业）职工通过从事纺织服装等轻工业产品的生产和销售而增加了收入，这也是中国农村贫困率在1980年代大幅度下降的主要原因。从中国的发展经验来看，只有以纺织业等轻工业为主的、有广大民众参与的工业化才能导致大规模快速减贫。欧美日等国在工业化以前也有大量贫民存在，他们也是靠乡村纺织业的工业化而实现脱贫的（文一，2017）。只有有广大中下层大众参与的纺织等轻工业的工业化才能实现大规模快速减贫，除此之外别无他法。
    以农村乡镇企业和城市非国有企业为主导的第一次工业革命的完成带来了以下三个方面的效应：首先，对以轻工业产品为主的国有企业形成了强有力的竞争，其结果是人浮于事、效率较为低下的很多国有企业在1990年代中期以后被迫关停并转，在“抓大放小”的国有企业改革战略下，对具有国计民生价值的重工业国有企业（能源、电力、交通通讯、航空、铁路、造船、银行等）进行了重组和现代企业治理制度方面的改制。其次，第一次工业革命产生了对电力、能源、交通通讯的海量需求，从而引发了在中国城市里进行的电力、能源、交通通讯为代表的第二次工业革命。中国的改革开放是渐进式的，在整个改革过程中，没有采取前苏联东欧国家式的大规模国有企业和资产的全面私有化运动，原来计划经济体制下建立的诸多重化工业企业依然存在。因而当中国的第二次工业革命开启时，中国的重工业国有企业获得了新生，并在以能源、发电、交通通讯、航空、机械制造工业基础设施建设（即第二次工业革命）过程中发挥了重大作用（文一，2017）。最后，中国第一次工业革命成功形成的巨大购买力和第二次工业革命的实施吸引了海量外资涌入中国。
    从以上改革农村集体经济和城镇国有企业的过程可以看出，由于农村集体经济和城镇国有企业效率低下，导致人民生活所需的工农业产品生产能力低下、供给严重不足，以及大面积的城乡人口生活在贫困线以下，同时国有部门吸纳就业能力不足。因而对农村集体经济和城镇国有经济的改革是被迫的。同时也说明，把所有经济活动都置于国有部门之下显然是不可行的。如上文所说，对于贫穷落后的发展中国家而言，国有企业是用整个国家的力量去搞那些非国有企业无法在短期实现的、高风险的高技术资本密集项目；由于发展中国家在技术密集、资本密集的高风险工业项目上不具有比较优势，即发展中国家缺乏资本、技术、人才，主要依靠国家财政补贴去搞这些项目。对于那些市场上的非国有企业可以有效充分供给的产品和服务（一般性工农业产品和服务），就应该让非国有企业去供给。因而把其他一般性工业产品的生产也国有化就不一定是成功的。而且这类企业不用补贴就可以生存。这也是后来国企改革时，不得不把这类企业关停并转的原因。换句话，在整个经济构架中，完全忽略市场是不可行的。
    中国于二十世纪七十年代末开启的改革开放，其实质是在中国的以国有企业和农村集体经济为主体的计划经济体系中逐渐引入市场。农村包产到户、允许农村乡镇企业发展和城镇个体私有经济发展就是在不断引入市场。1984年10月，十二届三中全会确定了中国要朝向一个社会主义有计划的商品经济的方向进行改革。1993年11月中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。二十世纪90年代中期以后的针对亏损国有企业的关停并转、减员增效、抓大放小的改革，实质上是在恢复国有企业的本来功能。2001年成功加入世贸组织，在为外资进入中国市场以及中国产品走向世界提供便利的同时，也全面为中国经济引入了国际市场因素。
    中国改革开放近四十年以来不断在其国有经济为主的经济体系引入市场，充分发挥了有为政府、国有经济、市场经济的三大优势，快速实现了工业化。其标志是2010年中国超越日本成为世界第二大经济体和世界第一制造业大国，
        
    2015年中国经济总量达到日本的两倍（2015年美国国内生产总值为16万亿美元，中国10万亿美元，日本5万亿美元）。
    三、国有企业的未来
    如上文所说，对于贫穷落后的发展中国家而言，国有企业是用整个国家的力量去搞那些非国有企业无法在短期实现的、高风险的高技术资本密集项目。尽管今天的中国已经接近完成了追赶型工业化，正在实现由制造业大国向创新型强国转型阶段，但是国有企业依然有发挥作用的空间。国有企业存在的前提是：非国有企业无法或者不愿意快速提供产品和服务的领域，如高风险领域、高技术领域、资本密集型领域、正外部性很大而收益小的项目。
    （一）高风险的国际项目
    在一带一路倡议下，中国在海外将有越来越多的基础设施建设项目，有些海外基础设施项目可能有商业风险和安全风险，如巴基斯坦的瓜达尔港项目。由于恐怖分子的存在，瓜达尔港口项目施工人员的人身安全受到威胁；另外，在项目初期，商业风险也非常高。因而私营企业无法承担，需要国有企业去承担。
    （二）国企也承担非国企业供给速度慢的项目
    从事那些基础设施建设，如公路、铁路、港口、桥梁、机场、电网、通讯、航天、大飞机项目、金融等，非国有企业的供给速度将会较慢。基础设施建设投资时间长、需要融资额度大，在金融体系不发达的国家里，只有利用国有金融体系集中信贷资源才能实现中长期的基础设施投资和建设。Wood（2017）认为南亚国家经济发展慢的原因人力资本和基础设施薄弱。
    （三）国有部门承担非国有企业不能完全覆盖的项目。
    就某些服务领域而言，非国有企业的供给覆盖面有限（只能满足富裕阶层的需要，而无法扩展到底层民众），国有部门就要供给。如医疗和教育，非国有医院、学校很难深入到乡村和偏远地区，那么国有医院和学校就可以出现。如果完全依靠非国有企业，基础设施如公路、铁路、港口码头、机场、航线、供电等的满足市场需要的速度会很慢、覆盖面不够大。大中小学和国有科研机构被认为是国家发展的基础设施机构而由国家财政支持。如果私人拥有大中小学，其主要目的是盈利，那么无法支付起学费或好学校昂贵学费的相对贫困家庭的子女就无法得到教育或较好的教育。对于整个社会而言，就会失去大量的技术劳动力。如果科研机构也私营，那么只能研究那些短期内有利可图的研究项目；高风险的或基础科研项目就无法得到资助。
    （五）保障国家安全
    （六）应对紧急状态。
    四、国企的垄断问题
    人们普遍诟病的是某些领域完全被国企垄断，如电信、石油等。垄断的结果必然是产品或服务的高价格。对于这些领域，能否让一两家非国有企业进入、从而降低价格？
    五、国企的退出
    二十世纪90年代，亏损国企的关停并转就是国企的一种退出。当一个非战略性产业的非国有企业已经发展起来，市场将决定该产业国有企业的生存。
    参考文献：
    邓小平（1984），《邓小平文选》第三卷《建设有中国特色的社会主义》，1984年6月30日。
    国家统计局（2017），《2016年农民工监测调查报告》。
    列宁（1921），《关于工会在新经济政策条件下的作用和任务的提纲和草案》，《列宁选集》第4卷，第586页。
    斯大林（1951），《苏联社会主义经济问题》，人民出版社，1971年。
    文一（2017），《伟大的中国工业革命》，清华大学出版社，2017年第一版。
    夏庆杰（2013），论中国发展模式。《社会科学战线》，2013年第8期，总第218期，第53-58页
    Naughton, B. (2007), Chinese Economy, Cambridge: MIT Press.
    Ravallion, M. and S. Chen (2007). China’s (Uneven) Progress against Poverty. Journal of Development Economics, 82 (1), 1-42.
    Wood, A. (2017), “Variation in Structural Change around the World 1985-2015: Patterns, Causes and Implications”, a chapter for a WIDER book: MAPPING DEVELOPMENT ECONOMICS: PAST, PRESENT AND FUTURE.