杨志勇：直面复杂性和专业性加快推进财税改革

    ●化解改革可能面临的僵局，必须做好财税改革具体方案的设计工作，让具体方案更具专业性，更有可操作性。同时，具体方案的决策过程应尽可能公开透明，让公开透明来帮助决策。
    ●中央和地方财政关系的确定目前没有明确改革方案。从原则上看，事权划分应尊重中国是大国的现实，中央不可能大包大揽，关键是从公共服务提供优化的目标出发，合理配置事权。而且，一旦事权配置完毕，就应保持各级政府事权的确定性和稳定性，并以法律的形式固定下来。
    中央政治局通过“深化财税体制改革总体方案”已近一年。财税体制改革已在加快推进之中。按照计划，现代财政制度将在2020年基本建立起来。财税体制改革难度很大，涉及面广，必然冲击全社会各方的既得利益，改变利益分配格局。不同的具体改革方案对各方的影响不同。利益受损方常常会以各种各样的冠冕堂皇的借口阻碍改革的进行。改革不得不面对这种局面。而且，随着财税改革的深入，这种利益冲突会愈发凸显。特别是，财税改革的复杂性和专业性与利益冲突混杂在一起，又会进一步增加改革的难度。
    化解改革可能面临的僵局，必须做好财税改革具体方案的设计工作，让具体方案更具专业性，更有可操作性。同时，具体方案的决策过程应尽可能公开透明，让公开透明来帮助决策。公开透明的方案讨论，可以集聚社会更多的专业力量，决策者因此可有更多更充分的方案来选择，也可以让那些过多强调某些部门、地方、组织、单位等利益的方案无藏身之处。
    化解改革可能面临的僵局，不可低估财税改革具体方案设计的复杂性和专业性。建立现代财政制度，需要在预算改革、税制改革、中央和地方财政关系改革上有突破，并形成新的与国家治理体系和国家治理能力现代化相匹配的制度。这是改革理念在深化财税体制改革方案设计中的体现。财税改革必须为国家的现代化服务，必须服务国家的经济、政治、社会、文化、生态文明建设。为此，财税改革需要在不同领域的目标之间进行权衡取舍。不同经济主体对与财税改革具体方案有不同诉求，这很正常。改革方案就是要直面这些诉求，并力求在统一的框架内解决问题。
    从目前来看，预算改革方向相对明确。“全面规范、公开透明”是改革的既定目标。预算改革不仅仅是技术改革，而且还是政治改革。从技术改革的视角来看，发达国家在预算治理上的经验和教训都值得我们借鉴。事实上，我们也已经那么做了。无论是政府收支分类改革，还是中期财政规划、政府综合财务报告制度等等，都体现了这一点。技术改革还有一定难度。在全口径预算管理的要求下，我国已经形成以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本子预算为主体的统一的预算体系，但是，国有资本经营预算的编制技术涉及许多有中国特色的难题，还需要技术攻关。国有资本经营预算收入只是体现分红收益是否合理，有没有必要进一步扩展？国有资本经营预算是否需要更多的其他资料作为支撑并向社会公布？预算的公开透明与公共部门透明度提高的要求是一致的。现在的关键是公开的节奏。改革不能因为某些占比很小的所谓不宜公开的数据而绊住公开的步骤。公开透明只能与整个国家的全面深化改革步骤匹配，但应该有一个更加明确的时间表，同时要对“公开透明”做一个合理的界定。在许多时候，仅仅数据公开，而不辅之以相关文字背景资料，公开透明所要实现的增强监督的目标就难以实现。
    税制改革目标也较为明确，但在具体方案设计中，仍然有许多复杂性和专业性难题需要解决。“营改增”试点很快就要告一段落，增值税立法必须加快。“营改增”不能忘记改革的初衷，那是为了税制完善，为了让增值税的中性作用得到更充分的发挥。为此，需要解决增值税税率的设定难题，需要设计好金融业增值税制类型方案。房地产税制不能另起炉灶，而必须做好与既有的房地产相关税制如房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等的衔接工作。在某种程度上，新的房地产税应该要取代这些税种，否则，房地产所承载的税负就可能太重。税制改革具体方案的设计还必须面对未来直接税比重上升条件下，个人和家庭将直接与税务部门打交道的新局面。不合理的税制，将会让税收征管举步维艰，不仅税收收入收不上来，还会严重破坏政府的公信力。征税的行政思维必须转化为法治思维。只有经过严格的立法程序的税收制度，才能更容易为人民所接受。
    中央和地方财政关系的确定目前没有明确改革方案。改革所涉及的事权划分与财政关系密切，但从根本上说，事权划分是行政管理体制改革和政治体制改革的难题。在事权划分不够规范的前提下，财政收入的划分就缺少参照系。从原则上看，事权划分应尊重中国是大国的现实，中央不可能大包大揽，关键是从公共服务提供优化的目标出发，合理配置事权。而且，一旦事权配置完毕，就应保持各级政府事权的确定性和稳定性，并以法律的形式固定下来。任何单方面改革事权配置格局的做法，都需要有对应的财权和财力转移配套，并经由必要的法律程序。财政收入的划分应注重收入的激励功能，充分发挥中央和地方两个积极性，并辅之以必要的约束机制，而非仅仅着眼于财力和短期目标。转移支付制度改革难度极大。一般性转移支付与公共服务均等化目标的实现密切相关，所赖以进行的公式应经过更充分的论证。专项转移支付的透明度还需要进一步提高。
    财税改革的内容还有许多。公共部门财务管理制度改革已经迫在眉睫。否则，一些必要的财政支出无法进行，一些项目的实施可能受阻，有力度的积极财政政策实施必然因此受影响。更重要的是，市场在资源配置中的决定性作用可能因为僵硬的财务制度而受到破坏。企业所得税制改革也需要抓紧进行。让成本费用的确定更加合理，让收入的确定更符合实际，让企业所得税制更能适应国际税收管理的需要。
    【作者简介】杨志勇，为中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任、研究员。