谢平：三大政策性银行改革为何多次反复——根本原因在于政府与市场边界不分

    谢平：我今天讲一下政策性银行的改革和发展，这个问题最近议论得比较多。现在大家都知道这三家政策性银行的状况用一句话来概括就是商业性业务也做，政策性业务也做。这种现象有点让我们想起1993年以前，开发银行有点像当年的建行，进出口行有点像当年的中国银行，当年我们叫这些银行是专业银行，专业银行的概念就是政策性和商业性不分。现在为什么会这么纠结呢？最近国务院部署三家政策性银行要继续改革，现在核心的难题就是每一家政策性银行都是说国家利益，国家战略，但是又大量的开展商业银行，而且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制都不完善。而且跟商业银行出现了竞争，规模迅速膨胀，道德风险大，而且监管上现在也是有难题了。你按商业银行监管他不适应，按政策性银行监管现在没有具体的办法，所以也说存在着监管失灵和失效。
    我们看政策性银行改革在中国多次的反复，根本的原因实际上不在中小银行本身，还是在于我国目前经济领域当中政府和市场的边界不清楚，而且这个东西是经常变化的。这个变化造成了政府有很多所谓的重大项目、专项基金、政府指定的一些用户，这些都为政策性银行开展商业性的业务和开展混合业务留下了空间，就是你找这些原因的基础在这里，就是中国目前政府和市场的界限都是不清楚的，而且政府的经济行为也是经常变化的。所以说就造成了现在这三种套利，首先就是地方政府和企业从政策银行可以获得便宜的资金。再就是政策性银行本身在监管方面也可以套利，我亏了算政策性业务，我赚了可以算商业性业务。真正的投资者，就是买政策性金融债券的这些投资者，他也是有道德风险的，所有的政策性金融债，现在有7万亿都是主权债，都是国家兜底的。所以说这个结局是多方盈利的结局，就是说拿到资金的人也高兴，政策性银行高兴，投资债券的人高兴，谁承担最终责任呢？财政部这7万亿的政策性金融债券是他的。所以说，现在我们就开始对下一步的改革大家有一些各种各样的想法。
    从经济学的角度我们来考虑这个问题，政策性银行。实际上政策性银行肯定是有的，它的经济学的基本原理就是说，用国家信用补充部分领域的市场失灵，这是我们教科书上定义政策性银行的一个关键的核心理论，为国家的一些社会目标提供资金，引导资金参与。核心是政府与市场的关系，中国特色的金融理论当中，其中有一个理论就是我们开发银行的开发性金融理论，这个理论是对的，正好是在这个模糊区间的一种适应性理论，这里第一原则就是业务定位原则。第二原则就是有限优惠，政策性银行必须是有限优惠，实际上我们最大的优惠就是主权信用债，这个债券的利率很低，风险是零，而且投资的银行是不算经济资本的。第三是规模限制原则，实际上是政策性银行监管的基本原则，就是说政策性金融的负债属于财政负债，应该以财政约束来建立自己的监管。我们讲业务定位的时候可以讲一个最典型的案例，比如我们国家的元首和土库曼斯坦的元首签订了中国进口天然气的合同，每年250亿立方米的合同，这个合同的交易结构可以看得很清楚，政府引导，中石油具体操作，开发银行贷款，供给方是土库曼斯坦，用户是最终的，也许是北京和上海的用户，两头的价格是定的，一个是产出价，一个是用户价。中间的操作一个是国有企业，一个是国家银行。这个业务链条大家很容易认定，这是一个政策性金融和混合性金融的混合业务。但是如果换一个角度，如果土库曼斯坦不是跟中国做这种合作，同时也跟欧美的某个国家做，那么它的交易模式可能就会变了。中间的这个主体可能是大型石油公司，贷款可能就不是开发银行，就有可能是UBS，可能是花旗，这个就可以看出来很清楚，整个过程是国家谈判的商业行为。而我们这个过程就可以看得出来，整个就是政策性。这就可以看出不同国家的交易模式，不同国家政府和市场，商业银行，国有企业在这个过程当中不同的定位。昨天这个交易结构可以看出政策性金融和商业性金融的界限。最终用户，用的天然气价格的用户也许是两种，一种是市场价格，一种是政府供给价格，这是一个很典型的案例，我们可以看。
    我们再接着讲规模限制原则。所有政策性金融的基本负债最终是财政的，所以说是不能扩张的。透明度原则，政策性金融的财务应该跟财政一样要透明度，要对公众公布。非盈利原则是很重要的，如果你是定义为政策性银行，你不能说我既完成了国家任务，我又获得了利率，那是不对的，你不应该有盈利，你就不应该与商业银行竞争，我们国家在这个问题上，现在商业银行，王董事长也在这里，他也能够感受到政策性金融对建行的竞争，因为他有优势，他的利率就可以低。所以说非盈利原则和不竞争原则应该是政策性金融的一个原则。在监管的里面，我们除了规模限制监管以外，我们要注意到，因为政策性金融是非存款类金融机构，所以理论上讲它不应该受银监会监管，应该就是财政监管为主。这是关于政策性银行在经济学方面的几个基本的原理。
    现在改革方案有两种，一种就是机构分立，一种就是分帐。对我来讲，我觉得是机构分开肯定比分帐要好，因为这里面有道德风险问题。公司治理，政策性银行究竟要不要公司治理？这里面有两种模式，一种就是大的事项财政批，就是审批模式，一种就是董事会模式。实际上在政策性银行的公司治理当中，这两种模式都有，像有些西方国家的政策性银行，它的好多事情就是政府批的。但是在一些小的问题上，他可以董事会批。至于政策性银行的人力薪酬问题上，其实也有两种模式。一种就是完全供给，一种就是市场化，不同的国家这两种模式都是可以的。所以说在政策性银行的改革方案上，核心的问题主要是这么几个问题。
    现在有两种方案，一个就是机构分设，政策性银行回到政策性银行，该做的商业性业务，规模受财政约束，业务方面进一步明确，不以盈利为目的。现在很多政策性银行说赚了多少钱，你一年赚几十亿没有意思。现在大家有一个最典型的案例，国家粮食储备局，两种都做，然后遭大火了，然后一查，发现它抬高粮价，所以我们现在两者都做，肯定是不行的，激励机制是扭曲的。但是我们现在所有做政策性业务的人，都想做商业性的。中国实际上在过去金融改革当中始终是徘徊的，你看我们现在开发银行定位也不清楚，进出口银行和农业发展银行也不是很清楚，它做了很多商业性的方案。
    而且又有人提出来了，我们政策性银行太少了，比如中小企业银行，房地产银行。所以我希望我们学者，对这种转型国家，政策性银行肯定要，究竟怎么办？在哪些领域怎么做？比如我们现在领导出去，后面都跟着政策性银行的行长，他在前面讲，然后后面签字。大家都知道政策性银行的贷款，不拿白不拿，拿了也不还，现在就是这样的体制。现在不仅是中国的，连外国的都说，不拿白不拿，都提出来向我们要贷款。他们也是很纠结，对中国政策性银行很感冒。