吴君亮：《预算法》往前走了多远？——评说2014年修正后的《预算法》

    中国《预算法》修正，历经三届政府，用了十六、七年，于今年9月终于在全国人大通过。许多人都把它看作是中国政治领域里2014年的大事之一。但是，这件大事的意义究竟在哪里？它对我们当下以及未来的政治和经济生活，究竟能有多大的影响？
    确实，《预算法》修正及其漫长的修正过程，都是值得检讨和回顾的事件，可以从许多不同的角度来谈论它，然而，真正重要的是，从社会进步的角度，依据现代预算理念的内在含义，民众需要了解，修正后的《预算法》究竟往前走了有多远？
    《预算法》修正漫长之路
    1994年，在建立政权45年之后，中华人民共和国在江泽民李鹏朱镕基任内，制定了《预算法》。当其实，改革开放已进行了15年，中国的政治和经济环境与之前30年相比较，正在开始发生巨大的变化，旧的体制，尤其是经济和管理层面，已开始出现不同程度的分化和解体；新的因素、新的秩序，在不同程度地渐次出现。国家需要一些新的工具来治理，现代预算制度就是这些新的重要工具之一。制定《预算法》，也一定程度上体现了这个国家的绝大多数力量，向现代国家治理转型的愿望和决心。
    但是，润育这部法的母体环境在当时还不甚成熟，《预算法》因此带有先天的缺陷，它刚一问世就面临了许多问题。犹如一座新建的房屋，它不仅设计不周，格局粗略，且基础薄弱，房顶漏水，门窗不严。于是二、三年之后，就有了修改《预算法》的呼声。据说，1997年就有了《预算法》修订的第一个初稿，遗憾的是这一愿望良好的努力几乎没有真正发出声音，便胎死腹中了。修改的道路异常艰难，一直到7年之后，2004年全国人大才勉强成立了一个《预算法》修订领导小组和起草小组。但是，由于各方意见和利益不统一，这次修改的尝试还未起航，就搁浅岸边。
    于是又是5年过去，2009年4月，面对来自社会各界越来越大的压力和呼声，《预算法》修订的搁浅之船才被再次推下水去。这次由全国人大预算工委、财政部、国务院法制办牵头，带领着来自15部门的人马，组成了一个新的《预算法》修改起草班子。或许是艄公太多，或许是水手不力，又或许是风浪太大、暗流太多，他们走走停停，弯弯折折，耗去了五、六个春秋，才在今年秋天，北方的树叶开始发黄的时刻，勉强把船划到了对岸。恐怕这个起草组的人当初也没有想到，他们的这班船，要行走这么长的时间。
    有人或许会问，《预算法》是国家的一部非常重要的法律，也是一部存在明显缺陷的法律，修正它，为什么需要花去十几年的时间？有人回答说，一些部门和一些人借着有缺陷的《预算法》的遮荫长期享受特殊利益，就是这些部门和这些人（其中有些甚至还是修正小组的参与者）在阻碍《预算法》修正的进程。某种意义上讲，答案就是这么简单。
    《预算法》核心问题是什么?
    《预算法》中存在的缺陷是显而易见的。《预算法》修正起草小组的成员几乎全部来自官方，他们通常谨言慎行，尤其在对自己置身其中的体系的检讨时更是出言保守，但是他们也无法回避《预算法》中所存在问题的严重性和广泛性。《预算法》修正案起草小组在2010年提出的修正初稿中，就指出《预算法》存在以下问题：
    1、《预算法》对预算的完整性缺乏明确规定，大量政府收支游离于预算之外，脱离人大监督；
    2、《预算法》对预算执行规定不严，大量的预算调整支出未履行法定程序，未按法规编报预算调整方案报人大常委会审批；
    3、《预算法》对人大审查监督预算的职责、程序、内容和方式规定得不够明确，不利于人大的职权有效履行；
    4、《预算法》对预算公开缺乏明确的规定；
    5、《预算法》对预算监督和法律责任规定得比较空泛，约束力不强。
    客观地评价，他们指出的问题是比较全面和中肯的。但是，他们的罗列太过平铺直叙，某种意义上讲，这种平铺直叙其实是一种过失，因为它在有意无意中淡化了问题的核心：《预算法》不仅没有全面地、充分地明确人大在预算过程中的应有地位，而且，通过授予行政部门过大的决定权，从而削弱了人大的地位；《预算法》将预算的主体——全体人民，几乎完全排除在预算过程之外，使得人民对公共预算的制定完全没有参与、甚至了解的机会。《预算法》中的这个核心问题，催生或者加重了其它问题，换言之，也只有解决了这个核心问题，其它问题才可能得到真正解决。
    修正后的《预算法》往前走了多远？
    修正后的《预算法》保留了原来11章的结构，由原来的79条，扩大到了101条。较之修正之前，从表述习惯到立法宗旨，到具体内容，《预算法》2014年修正版都有许多改进的地方，尤其在预算公开方面，对社会的呼吁，回应颇为正面，预期未来会产生积极的影响，也得到了不少赞许。
    然而，从修正后的《预算法》中，对预算系统中至关重要的人大角色，尽管有所修复，却并没有修正到位。也因此，面对中国预算系统里仍然存在着的一系列问题，比如政府究竟需要花多少钱？这些钱应该如何筹集、如何花？如何才能保证公共资金使用的优先、节约和效率等原则？如何通过预算来实现社会公平和公平的原则？以及如何防止和杜绝对公共资金的浪费和贪污？等等问题，修正后的《预算法》能否有效地解决，包括我在内的不少人，预期并不乐观。
    中国目前的预算系统，基本上是仿效西方的现代预算结构来设计的，包含五个大的环节：预算编制，预算审批，预算执行和调整，决算，预算监督。本次《预算法》修正，也涉及到了这五个方面，但对人大在这些环节的地位和影响力却未能给以充分落实。受篇幅所限，我只在预算编制，审批，和调整环节举一些例子，来看看为什么说人大的地位没有落实到位。
    熟悉预算的人都知道，在预算编制环节，收支分类科目和支出标准是预算编制的基础和出发点，不仅涉及到钱是从哪里收取的、按什么明目收取，也涉及到钱要按什么标准开支的问题。在这里，花钱方的政府和出钱方的人大（代表纳税人），应该共同商议提出，并经人大授权和认可，方才合理。但是，修订后的《预算法》第三十二条却是这样规定的：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，…，编制本部门、本单位预算草案。”这一规定，使人大在起始点上就失去了话语权。这种代表纳税人与花钱方讨价还价的话语权的丧失，理论上可以让官僚系统花钱的权力无限放大，以至于像总理和部长及至全体公务员的薪水待遇，都可以只需自己说了就算。事实上，在中国，公务员的工资水平，官员按级别享受住房待遇和各种津贴、享受汽车和司机、享受特殊医疗和家庭保姆，几十年来都是官僚系统自己给自己定的，有许多极不公平的地方。比如今天一个在北京当官的副部长，政府通常会想出办法，让他有一套至少是180平米的住房，按市场价在600-1000万元之间，而他或许是通过住房补助的方式，或许是单位自建房的途径，以远低于市场的价格得到，其中的差价，是许多与他受过同等教育、有着相同工作年限的同辈，一身或许都无法积累的财富。中国官僚系统的自肥行为，长期缺乏机制性的制约，修正后的《预算法》，仍未提供改变的希望。
    还有，转移支付在我国的预算支出当中数目巨大，占比极高，以2014年为例，据财政部2014年中央和地方预算草案的报告，2014年中央财政的预算支出是74880亿元，其中中央政府本级支出是22506亿元，而对地方的一般性转移支付是27218亿元，专项转移支付是19569亿元。如此巨大的资金如何转移？基本标准怎样制定？人大至少应该要有影响力。但是修正后的《预算法》却基本保留了过去的精神，第三十八条是这样规定的：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。”转移支付涉及到巨大的公共资源再分配问题，在代议制的制度安排下，人大代表人民和纳税人应该了解其细节并行使权限，才算合理，而单由行政部门定夺，不仅明显地虚化了人大的地位和影响力，也会将行政权力置于缺少制约的状态，容易衍生出利益向关说倾斜和部门与官员寻租的空间。目前流行“跑部钱进”的说法，根源即在此处。
    人们都曾期待，修正后的《预算法》会还原人大代表更多的机会和权力，对每年由政府提出的预算草案进行合理和正常的审查。但是，这一期待，看来只有实现一半的希望。修正后的《预算法》第五章第四十四条规定: “国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国代表大会财政经济委员会进行初步审查。”
    这个45天的具体规定，比以前多了15天（地方级仍然只有30天），这一技术性的具体安排，使人大财经委员会的初审权力得到了进一步的落实和保证。然而，前进的步子只迈出一半，就在空中停下了，对人大代表在何时才能拿到预算草案，对人大代表审查预算草案的时间保证如何落实，在修正后的《预算法》中没有任何改进。以前各级人大代表都是在每年的人代会报到时才能拿到预算草案，而审查在一、二个早上后就要开始，并在一、二个半天内就需要完成。由于在如此短促的安排里根本没有足够的时间和精力来研究分析体量巨大而又浩繁的预算草案，人大代表在每年的人代会上根本无法对预算草案进行实质性的审查。所谓审查，全都流于形式。所以，人大代表审查预算的权力，事实上被这种技术上的安排有意无意地消解了。这种媒体年年报导，社会普遍不满的情况，一直以来成了人代会上的一条难看的尾巴，只可惜，这条尾巴可能还会继续挂在人代会的屁股上。
    我曾在《预算法》修订过程中给人大委员长和相关部门写过信，建议将提交财经委初审的时间改为“70天前”，同时在条款的文字后面增加这样的内容：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的30日前，将中央预算草案提交全国代表大会代表，同时向社会公开。” (各级地方按相同逻辑安排)。如同绝大数中国普通公民给政府和立法机构写信一样，我的那封信，也如石投大海，渺无音讯。
    在中国，据说政府部门（尤其是地方政府）的首长非常喜欢一个词，叫预算调整。因为预算调整可以使他们更容易地得到更多的钱花。中国政府许多部门的预算，通过执行过程中事实上的闭门调整，就会膨胀变大，决算时的数高出预算数，普遍存在，而且有时相差之大，举世少见。以深圳市为例，2008年，笔者曾“有幸”（也带有几分偶然）得到了深圳市政府的预算（当时在中国绝大多数政府的眼里，这属于市民不能接触的国家秘密），发现了一大堆惊人的数字，其中之一就是当年的预算调整。2008年的深圳市级部门预算是169.4亿元，决算的数字却是194.8亿元，超出预算约15%，在103个部门中，决算高出预算20%及以上的竟有27个之多，一些部门甚至高出50%以上，预算的严肃性荡然无存。预算调整了一些政府部门的年度二次预算，似乎已是属于中国的特色之一。2008年以来，公共预算已从国家秘密逐渐变成了必须向社会公开的信息，展现了社会走向进步的一面，但是，决算高出预算的现象依然如此。之所以如此，是由于在前的预算体系里通过预算调整来增加预算，做起来很容易。遗憾的是，从修正后的《预算法》看，通过调整来增加预算，仍然不是一件难事。
    修正后的《预算法》对于预算调整有专门一章，共七条，但具体把关的大概只有三条，其中第六十九条这样讲：“在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：(一)需要增加或者减少预算总支出的；(二)需要调入预算稳定调节基金的；(三)需要调减预算安排的重点支出数额的；(四)需要增加举借债务数额的。”对着上面的第一条，只要你肯动脑筋，无论哪个部门大概都能找出需要增加的理由。而且，接下来得到批准的程序并不复杂：提前30天将需要调整的草案提交人大财经委初审，然后提交人大常委会审核批准即可。也即，在这个过程中，预算调整草案不需向社会公开，其他人大代表和社会公众全被隔离在外，唯有人大常委及相关委员会的少数人事涉其中。由于没有全体人大代表和社会公众参与，人大的力量事实上会被弱化，预算调整的大门仍会被轻易推开。笔者遗憾地指出，在中国，只要是小圈子里关着做的事情，再难，都会被搞定。
    以现代预算的理念而言，预算这个工具，必须要由代表民意的立法机构和行政部门，作为两个操作手，一起来均衡地把握和运用，它才能成为一个治理国家的有效工具，才可能解决好预算系统中所面临的问题。但是，从今次修正后的《预算法》看过去，人大的应有地位仍未能得到完全落实，人大依然还是一个矮小的人大，还没有完全坐上操作手的位置，《预算法》在核心问题上并没有修正到位。