孙凤仪：市场起决定性作用条件下的财税体制改革

    从市场起决定性作用的要求出发，必须尽快完成财政职能和财政作用机制的根本性转变。必须把财政工作重点放到营造统一公平市场环境上来，大幅度减少财政对资源的直接配置，主要借用财政贴息、信用担保以及以政府购买公共服务为主的PPP模式等市场化手段，以财政杠杆撬动市场机制，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
    党的十八届三中全会《决定》指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，并强调“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这对财税改革提出了新的更高要求，保障市场在资源配置中起决定性作用和促进政府更好地履行职能，成为深化财税体制改革的基本取向。
    一、财税领域存在的突出问题
    财政是市场起决定性作用的制度保障。财政在弥补市场失灵、稳定市场预期、维护市场秩序、提高公共服务等方面都具有十分重要的作用。财税政策是宏观调控的主要工具之一，财税政策科学与否、执行如何直接影响市场预期和市场总供求。
    经过多年持续改革，我国社会主义市场经济体制日趋完善，财政功能向公共财政和民生财政迈进，在保障市场发挥作用与政府职能转变方面发挥了重要作用，但由于财政与市场的关系处理尚不够科学明晰，财政对资源的直接配置过多，不合理的干预太多，导致我国财政运行中仍存在一些越位、缺位和错位的问题。
    1.“生产建设财政”特征明显。财政支出过多地用于建设和投资领域，干扰了微观经济运行，扭曲了价格信号，严重冲击市场决定性作用的发挥，加剧了重复建设和产能过剩。财政对教育、社保、医疗、卫生和住房等公共服务投入不足，对基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究支持不够。
    2.财政的市场监管作用发挥不到位。市场主体为获得自身最大利益有可能导致对公共福利的损害。当前，我国市场秩序还存在一些不完善的地方。如，企业不当竞争、企业会计信息失真、中介机构执业质量不高、金融机构管理粗放等现象和行为，对市场配置资源产生负面影响，迫切需要通过加强监督管理来进行治理和规范，确保市场有序运行。
    3.税收制度不适应公平竞争、市场统一的要求。我国现行税制在促进公平竞争、市场统一、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱。主要表现在：营改增试点已证明对克服重复征税、促进公平竞争有明显效果，但一些行业还没有纳入营业税改征增值税范围，不能更好地促进产业结构升级和现代服务业发展，客观上造成部分“政策洼地”。一些应税消费品还没有纳入消费税征收范围，资源税改革有待深化，环境税制缺失，导致生产和消费活动不能完全反映经济生态成本。
    4.理财和用财方式不适应市场起决定性作用的要求，、区域性税收优惠政策过多过滥。为了招商引资，地方政府过多地采取对企业奖励和补贴、减免税收、低价供地等直接干预经济的手段，扭曲了要素价格，干扰了市场机制作用，误导了资源配置，仅上市公司2013年就获得各种名目的财政补贴570亿元。财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临严峻挑战：而真正市场化的理财和用财方式，如财政贴息、信用担保以及以政府购买公共服务为主的PPP模式等方式尚未得到充分使用。
    5.政府预算的完整性、科学性和透明度不够。我国预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软：全口径政府预算改革尚未到位，国有资本经营预算范围不完整，金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业均未纳人中央国有资本经营预算范围：国有资本经营收益上缴比例偏低，支出主要用于体内循环：国有资源的价格机制不到位，比价扭曲，使用成本偏低，国家资产负债表的规范编制仍然处于“空白”状态：政府性基金、社会保障和国有资本经营预算的部门色彩浓重：预算编制透明度不高、细化不够：减免税规模尚未列入预算范围：预算的编制、审议、执行、监督各环节制衡机制不强。
    按照“以政控财、以财行政”的基本逻辑，造成以上问题的主要原因是政府职能不清晰，地方政府“公司化”严重，政府间事责、事权划分不清。控制与反馈相结合的全口径政府预算，是现代市场经济国家正确行使政府职能、有效约束政府权力的首要工具。迄今我国尚未建立运行有效、规范透明的全口径政府预算。
    二、财税改革的基本取向、重点难点
    从市场起决定性作用的要求出发，应大幅度减少财政对资源的直接配置，主要借用市场化手段，以财政杠杆撬动市场机制，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
    必须把财政工作重点放到营造统一公平市场环境上来，为企业创造权利、机会、规则和准人平等。继续收缩财政的生产建设职能，强化财政的引导优化资源配置、稳定市场预期、改善公共服务等职能。对于应由市场主体发挥作用的领域，财政必须坚决退出。地方政府财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域，理清政府间“投资权”。以财政收支的民主化、法治化规范和约束政府行为。继续实施以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，对冲不良市场预期，提升经济景气。
    1.重点。一是明确使地方政府逐步从一般竞争性领域撤出，最终从省到市县，都退出生产经营的投资权。二是推广政府购买公共服务为主的PPP模式，创新财政资金投入方式，有效引导和聚集市场资源。三是清理规范税收优惠政策，推进增值税改革，继续实施结构性减税，建立有利于市场统一和公平竞争的税制。四是建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，促进政府职能转变。今后，审核预算的重点，应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，清理规范重点支出挂钩，建立跨年度预算平衡机制，完善一般性转移支付增长机制，清理规范专项转移支付项目，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，倒逼政府职能转变。五是逐步提高直接税比重，建立改善公共服务、促进社会公平的税制。具体改革事项包括逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革。
    2.难点。一是地方政府受制于多年来“GDP崇拜”等惯性以及既得利益，退出生产经营职能难，清理规范税收优惠政策和专项转移支付难。二是推广运用PPP模式需要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍。推动主要以政府购买公共服务为主的PPP模式，应避免PPP模式催生新的政企不分，及成为权力干预或干扰市场的新途，还应避免地方政府通过PPP模式，变相融资搞盲目投资。三是经济下行压力增大，财政收入明显放缓，结构性减税实施难。四是建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快推进房地产税等直接税改革深度涉及重大利益调整，配套要求高。如要求社会征信体系发达，基础信息完备准确，民众支持。这些改革事项需要积累条件、适时推动。
    三、对策建议
    1.按照公共财政要求继续收缩财政的生产建设职能。中央政府可有限介入竞争性领域，即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目：地方政府和财政应逐步退出一般竞争性的投资领域，基本理清政府间“投资权”。
    2.力口强财政市场监管，营造统一公平市场环境。加快清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处对各类违法事项实施优惠政策的行为，维护市场秩序，为企业创造权利、机会、规则和准人平等，激发企业内生动力。加强会计监管，促进企业完善制度、强化管理、提高会计信息质量，为市场主体自主决策提供基础信息支撑，引导资源优化配置。加快推进营改增，建立有利于市场统一和公平竞争的税制。
    3.推广主要以政府购买公共服务为主的PPP模式，改善公共服务供给。逐步实现公共服务供给模式由“政府直接提供、直接管理”向“政府购买服务、实施监管”方向的根本转变，推广主要以政府购买公共服务为主的PPP模式。可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等，现有项目也可以引入PPP模式进行升级改造。逐步提高直接税比重，建立改善公共服务、促进社会公平的税制。房产税应积极稳妥扩大试点范围：个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案：改革消费税作为地方未来主体税种的过渡方案。
    4.创新财政资金投入方式，有效引导和聚集市场资源。一是大幅增加国家创投引导资金促进新兴产业发展。加快设立国家新兴产业创业投资引导基金，积极发展产业基金，完善市场化运行长效机制，带动各方资金特别是商业资金用于创业投资，支持战略性新兴产业和高技术产业发展。完善竞争机制，让市场决定创新资源配置，财政资金支持不直接面向企业和项目，而是通过股权投资方式支持担保机构，合理运用特许经营、BOT、TOT等市场化方式，发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本投向融资性担保机构，激活金融资本和社会资本。二是着力构建多元化的社会科技投入体系，坚持以企业为创新主体，通过财政贴息、信用担保、期权税收优惠等政策手段，引导企业释放科技创新和成果转化活力。三是创新科研经费使用新机制。财政资金应积极支持基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究，创新研发经费管理方式和财政激励方式，创新成果权益管理，推动科技成果与金融、资本、市场融合，推动成果产业化、市场化。四是深化财政资金竞争性分配改革。
    5.健全财政宏观调控，稳定市场预期。保持经济总量平衡，促进经济结构优化，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。通过对财政支出项目的前期评估、事中监控、绩效评价、情况反馈等，提高财政支出的科学性、有效性，避免在竞争性领域形成“挤出效应”，使市场决定生产要素的流向和资源价格，推动产业和行业的转型升级。通过财税政策执行落实情况的监督检查和反馈，增强宏观调控的针对性、协同性。继续实施以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，对冲不良市场预期，提升经济景气。
    6.尽快建立健全运行有效、规范透明的全口径政府预算。硬化支出预算约束，完善和规范政府性基金、社保和国有资本经营预算，规范编制国家资产负债表。
    7.完善生态环境税制，促使市场活动充分反映经济生态成本。资源税近期改革重点是推进煤炭资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，适当提高从量计征的资源品目的税额，逐步扩大资源税征收范围。我国开征环境保护税条件日趋成熟，要尽快将现行排污收费改为征税，开征独立的环境保护税，促进形成节约能源资源、保护生态环境的发展方式和消费模式。