费杨生：明确钱、事清单 加快财税改革

    在法治框架下，政府与市场的关系有望进一步厘清，中央与地方的财权事权匹配有望进一步清晰。分析人士认为，具体到财税体制改革，以“法”明确政府职能定位，明确中央和地方“钱”“事”清单，推动改革向纵深演绎，最终将形成财权与事权相顺应、事权与支出责任相匹配的现代财税制度。
    现行财税制度始于1994年改革的分税制，从过去计划经济时代统收统支的“行政性分权”模式，初步过渡到基于市场经济要求的“经济性分权”体系，勾勒出政府与市场关系的粗线条。由于政府职能转变不彻底、部分税种的央地收入划分不合理等诸多因素，我国财税体制并未实现预期效果，分税制在部分地区甚至演变为包干制或分成制，滋生基层财政困难、地方隐性债务庞杂和过度依赖土地财政等问题。
    新一轮财税制度改革并不是政策上的小修小补，而是立足全局、着眼长远的系统性重构，核心依然是不可回避的政府与市场关系问题。这需要进一步明确政府在市场经济体制下的职能定位和职责范围，让财政回归公共财政本位，让税收体现“科学发展、社会公平、市场统一”特点。政府从“运动员”身份退场，不直接参与市场竞争，这是基本的市场经济规则，政府也不能代替市场去判断市场主体的孰优孰劣。比如，明年将继续深化的资源税改革，有望推动合理的资源品价格体系形成，通过价格、市场竞争而非行政保护或禁止实现企业个体间的优胜劣汰和整个社会的节能降耗、绿色发展。通过此类公共服务，政府相应地获得征税权、举债权，以尊重市场、服务市场、引导市场的职能定位将事权与财权合理化。
    这还需要进一步明确中央与地方财权事权关系。政府与市场关系不清晰更多体现在地方政府在“唯GDP论”下的越位、错位、失位上，新一轮财税改革主要任务之一就是建立事权和支出责任相适应的制度。主要包括：一是明确中央与地方事权“清单”。这需考虑公共产品属性、供给效率及其外溢性的覆盖面等因素，属于全国性的公共产品理应由中央政府牵头提供，地区性的公共产品宜由地方政府牵头提供。
    二是在事权清晰基础上明确支出责任“清单”。按“外部性、信息复杂程度、激励相容”原则让下级政府明确支出责任及相应的支出来源，防范并减少事权上移、责任下移，“上面点菜、下面买单”现象，减少上级政府委托事务支出。比如，逐步实现基础养老保险全国统筹。
    三是明确中央与地方的财权“清单”，也就是税种安排、收入划分。一般而言，与国家主权、全局性宏观调控功能关系密切或税基覆盖统一市场而流动性大的税种，应划归中央。比如关税、个人所得税、增值税、社会保障税等。与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱以及税基较地域化的税种，应划归地方。比如，房地产税、资源税、特定地方税等。
    新一轮财税改革要在2016年完成重点工作和基本任务，明后两年将是重要时段。可以预期，在中央地方“钱”“事”关系进一步清晰情况下，环境税、房地产税等相关税种立法进程将加快，增值税、消费税以及资源税改革都将减少诸多博弈成本，推动财税改革整体提速。