叶兴庆：从美国城市建设和管理看如何推进我国新型城镇化

    根据国务院发展研究中心领导安排，8月18日至9月22日我参加了中组部主办、中国发展研究基金会承办的2014年新型城镇化与公共管理专题研究班学习。国内阶段，在清华大学公共管理学院进行了为期两周的集中学习，听取了国务院发展研究中心领导和国内知名专家关于经济形势、城镇化、公共管理的专题讲座，哈佛大学三位教授介绍了领导力和新公共管理的前沿理论及分析框架。美国阶段，与美国国务院、科恩集团、国际与战略研究所有关人士进行了交流和对话，拜访了国际货币基金组织总裁拉加德女士，考察了大激流、萨默维尔、剑桥市的城市建设和管理，在哈佛大学肯尼迪政府学院进行了为期两周的集中学习。
    本期新型城镇化与公共管理专题研究班，突出城镇化这个主题，在讲授内容和考察安排上紧紧围绕城镇化所涉及的产业转型、基础设施、公共服务、社会治理等重大课题。我带着问题参加学习和考察，在听讲和考察过程中联想到国内的城镇化讨论与实践，在观察中比较，在比较中思考。我深切体会到，美国城市建设和管理有许多好经验、好做法值得我们学习，但也要注意从美国城市建设和管理面临的困境中吸取教训，坚定不移走中国特色新型城镇化道路，以改革创新的方式更好地落实中央关于推进新型城镇化的战略部署。
    通过学习和考察，我对如何推进我国新型城镇化有以下几点粗浅认识和体会：
    一、在推进新型城镇化中促进城乡发展一体化
    美国等新大陆国家没有传统村落，其城市化过程并不表现为农村人口大量进城，而是不同地区人口密度的消长变化，人口密度高的地区定义为城市，人口密度低的地区定义为乡村，城市与乡村之间没有明显的边界。城乡之间除了人口密度不同，其他方面实现了一体化。无论城市地区还是乡村地区，水、电、路、气等基础设施都是一样的，居住在低密度乡村地区的人多数在附近城市就业。我们在波士顿周边的Lexington、Newton等小城镇看到，居民住房非常分散。按我们的统计口径，居住在这些地区的人很难统计为城镇人口，但这些地区的基础设施都很齐备，居民也不从事农业。对比中美，乡村之间的差距远远超过城市之间的差距。我国正处于城镇化快速推进阶段，人口继续向高密度空间集聚是必然趋势，但即便将来城镇化率达到70％，也仍将有4亿多人生活在农村地区。我们在把城市地区建设好的同时，也要把农村建设好，使城乡居民享受到均等的公共服务，城乡之间除了人口密度不同不应再有其他差别。
    二、以产业转型升级支撑城市繁荣发展
    二战后的几十年来，美国不同城市人口增减反差较大。从1950年至2010年，圣路易斯由86万人减少到32万人，下降63％；底特律由185万人减少到71万人，下降61％；克利夫兰由91万人减少到40万人，下降56％；巴尔的摩、芝加哥、费城等城市人口减少也较明显。同期，也有部分城市人口在增长，如洛杉矶由197万人增加到379万人，增加了92％；纽约由789万人增加到818万人，增加了4％。仅百老汇表演业，2012／13演出季就为纽约市提供了8．7万个全职就业。我们所到的大激流、萨默维尔、剑桥市，属于人口在十万左右的小城市，非常重视改进营商环境、促进产业发展。剑桥市利用著名大学所在地的优势，在Kendall地区进行城市更新，把肥皂、糖果等传统产业的用地空间腾出来发展生物等高科技产业，创造了大量就业机会。美国城市发展正反两方面的事实充分表明，城市化的实质是经济活动在空间上的集聚，城市因产业兴而兴、因产业衰而衰。一个城市如果不注重产业的转型升级，就有可能出现产业衰退、就业减少，人们就不得不到其他地方寻找就业机会，这个地方的人口就会减少。产业是城市的根基，创新是产业的灵魂。波士顿地区受国际金融危机影响较小，与这里大学密集、创新人才集聚、高科技产业蓬勃发展有很大关系。我们推进以人为核心的新型城镇化，应把产业发展放在首位，把增加就业作为农民进城的基础；培养创新人才，把创新能力的竞争作为中美竞争的核心，以创新推动产业发展和城市繁荣。
    三、有效管控城镇化进程中的房地产泡沫风险
    美国城市化经历了漫长过程，从1800年的6％提高到1900年的40％，再提高到2011年的82％。这个过程并非一帆风顺，而是经历了巨大的社会风险，尤以房地产泡沫为甚。哈佛大学Glaeser教授提供的阅读材料《一个赌徒的国度：房地产投机和美国历史》，分析了美国历史上著名的房地产投机及其后果。中部地区公共土地价格，1817年为2美元（约合2012年35美元）／英亩，1818年涨到7．4美元（约合2012年134美元）／英亩。当时土地投机猖獗，一位亲历者描述：“1836年我们到达的时候，我从来没有见过一个比这儿更繁忙的地方，街上挤满了土地投机者，匆匆从一笔销售到另一笔”，“仿佛所有人都被一种流行的狂热所感染，绅士们走在街上，商店人员招呼他们，向他们提供农场和土地的信息，建议他们在土地价格上涨之前做投机买卖”。但恐慌过后，土地价格大幅下降，1850年土地价格仅为17美分（约合2012年5美元）／英亩。1830年至1856年，芝加哥环线房地产经历了一轮大起大落。1830年为32美元／英亩，1836年涨到13000美元／英亩，1841年跌到1400美元／英亩，到1856年又远远超过1836年的价格水平。1996年至2006年，美国房地产出现了一轮持续上涨，2007年开始出现持续下跌。纵观这几轮房地产泡沫，有一些共同点值得警示：在泡沫形成的过程中，人人认为价格还要涨，不可能下跌；一旦泡沫破灭，又陷入恐慌性抛售。无论是较早期的地价泡沫，还是最近这一轮房价泡沫，都对美国经济造成巨大伤害。给我们授课的哈佛教授非常关心中国房地产市场形势，反复提醒要注意避免房地产泡沫。目前我国房地产形势较为复杂，部分地区供大于求较为严重，应继续加强和改进调控，逐步消化存量，切忌一针刺破泡沫。目前一些人主张社会资本到农村购买农用地、宅基地，对这类主张可能带来的经济和社会后果，要保持清醒认识和高度警觉。一个国家实行什么样的土地制度，要立足本国国情，考虑路径依赖。深化农村土地制度改革，必须按党的十八届三中全会做出的部署有序进行。面对社会上五花八门的 “土改”主张，我们应有足够的定力。
    四、建立可持续的城市建设投融资机制
    如何为基础设施建设筹资，是中外专家在授课中关注的焦点之一。二战后的30年里，美国建立了有效的资金筹措机制，投入巨资兴建州际高速公路，当时土地也很容易获得，这为美国经济发展发挥了巨大作用。但美国后来的基础设施建设筹资机制出现了很多问题，导致跨州、跨城市基础设施建设陷入困境。美国“高铁梦”难以成真，充分暴露了美国体制的弊端。哈佛大学的一个著名案例分析了波士顿的“大挖”工程，该工程由位于波士顿市区的隧道、桥梁、主干道三部分组成，旨在缓解市区交通拥堵问题。由于该工程投资主要来自联邦政府拨款，导致工程预算一再追加，并且巨额债务需要70年才能靠收费还清。我们在哈佛期间每天必经的查尔斯河上连接哈佛商学院与主校区的两座桥梁，已经维修了两年多，至今仍未完工，与桥两端的波士顿市和剑桥市缺乏沟通机制有很大关系。这两个案例告诉我们，即使在美国这种体制下，基础设施建设过度依赖上级财政，也会带来严重的预算软约束，不利于提高资金使用效率；过度依靠地方政府自己筹资，也会导致毗邻地区之间的联通工程建设难以进行。国内有些人主张借鉴美国做法，通过征收房地产税、发行市政建设债券，以筹集城市基础设施建设资金。我们在所到的几座城市了解到，美国房地产税税率由各市自行决定，靠房地产税维持城市日常运转尚可，但难以为大规模城市建设筹集足够资金；发行市政建设债券，一般城市难以得到好的评级，成本很高。在我国目前体制条件下，地方政府行为难以像美国那样得到有效约束和监督，对地方政府自主发债可能出现的后患要有足够估计。我们应珍惜和发挥好我国在基础设施建设方面的体制优势，对“土地财政”要实事求是、一分为二地看待，在没有有效的替代工具之前不能轻易放弃。同时，要积极探索项目融资、公私合作等新的筹资手段。
    五、加强城市治理能力建设
    在学习和考察过程中，我对美国城市的治理水平留下了深刻印象。大激流市区人口不足10万人，但专业化的立体停车场随处可见，既方便了市民停车，又使街道两边整洁通畅。萨默维尔市人均财政支出在马塞诸塞州属于最低水平，但通过实行数据导向的政府管理创新，优化了财政支出结构，提高了公共服务绩效，2012财年和2013财年仅全市路灯用电支出就分别减少了86万美元和42万美元，市民对公共服务的满意度大幅提高。剑桥市创新城市规划和建设理念，大力推广建筑节能技术，通过建筑翻新等措施，2008—2013年建筑物能源消耗降低了20％；修建专用自行车道，倡导市民绿色出行，骑车和步行上班的比例已分别达到4％和13％，在全美处于领先水平。从哈佛大学教授的案例教学中，我们还了解到，芝加哥市通过警务改革，提高市民参与度，降低了犯罪率；洛杉矶市对餐馆卫生进行分级和强制标识，降低了食物中毒发生率；纽约市前市长朱利安尼在9·11事件中的有效应对，以及对纽约犯罪现象的严厉打击、对42街的整治，赢得了人们的尊敬。我体会到，把城市建起来不易，把城市治理好更难。中美城市化差距，不在高楼大厦，也不在城市化率，而在城市治理。我们应把提高城市治理能力作为提高国家治理能力的重要组成部分、作为新型城镇化建设的重要内容，把以人为本的理念切实体现到城市规划、建设、管理的各个环节，把我们的城市建设成为安定和谐、井然有序、绿色低碳、生态宜居的城市。