刘洋：关于加强地方政府性债务管理的思考

    党的十八大提出“要建立合规的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。不久前国家审计署发布了截至2013年6月全国各级政府债务审计的结果，给出了我国政府性席务风险总体可控的判断。但地方政府性债务规模庞大，结构分散、权责不明、偿债和预警监测机制缺乏，重筹资轻管理等风险，对地方财政的平稳运行已构成潜在的威胁。如果不加以有效的控制，势必影响我国经济社会的正常运行，妨碍和谐社会的建设，也必然会破坏社会主义市场经济的信用秩序，危及地方政府的信誉和权威，引发财政危机。基于此，本文就加强地方政府性债务管理提出几点粗浅的思考。
    一、地方政府性债务形成原因
    1.财权与事权(职责)不对称
    分税制改革后政府间事权与支出责任划分不明晰，地方政府承担了大部分支出职能;地方政府财政收入主要来源不是，难以满足履行支出职责的需要;均等化转移支付制度的实施规模偏小，其结果造成地方财政债务严重。
    2.发展经济资金紧缺
    地方政府为发展经济，通过构筑发展平台，加快工业园区建设的步伐。园区一般采用银行贷款搞基础设施建设，然后加大招商引资力度，通过土地出让获得收益归还银行货款的模式。但由于土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，这种模式随时可能带来“资金链”断裂，一旦出现这种情况，有些债务就转化为政府的直接负债(如农民的补偿)。
    3.共产品供给不足
    新型城镇化建设需要政府提供相应的公共产品、公共服务。而地方政府有限的财力不足以支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务。迫使地方政府举债搞建设，来加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。当然为追求GDP，一些地方政府也存在部分公共项目脱离实际需要，一味追求超前的、高标准的建设项目，其结果导致地方政府债务越来越重。
    4.政府投融资制度缺失，缺乏必要的监督机制
    在投资决策上，政府性投资项目该不该上，应控制在什么样的规模上，尚未形成一套科学规范的决策和监督机制;在投资行为上，出于发展经济或其他各种原因，通过银行贷款、担保举债等办法募集资金，上项目上工程，导致投资规模过度膨胀，在一定程度上造成了资源的浪费。同时，一些政府违规担保时有发生，使一些本应属于经营性债务转化为政府的负债，加大了政府的债务负担。
    二、地方政府性债务管理存在问题
    1.相关法律建设跟不上经济发展
    1994年颁布的《中华人民共和国预算法》和1995年颁布的《中华人民共和国担保法》都明确了地方政府并没有举债权。而地方的发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金，已经成为一种普遍现象。
    2.债务规模大涉及面广
    地方政府债务的形成具有多渠道、多形式、多层次等特点，涉及面广，规模较大。据了解有些地方债务余额已严重超过财政的承受能力，存在很大的债务风险。从涉及的行为主体看，既包括政府和政府部门及投融资机构，也包括企事业单位、职工个人和农民，债务涉及面广给债务清偿带来了巨大困难。
    3.债务管理不规范
    一是对于是否应该举债没有相应的预算约束，导致地方政府随意举债的现象时有发生。二是政府性投资项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部门被动参与项目的立项争取;项目竣工进行贷款的偿还，计划部门、行政主管部门无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性。三是举债项目各环节管理不到位，造成项目超概算，投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。
    4.债务监控缺乏力度
    地方政府各投融资机构和部门没有统一的债务规划和预算，擅自举借债务。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能，也制定了多种监督制度，但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段，故而难以及时有效地发挥作用。
    三、加强地方政府性债务管理的思考
    1.考虑修改完善相关法律规定，赋予地方政府发债权
    “修明渠、堵暗渠”，实现地方政府“阳光融资”。对地方政府融资平台公司进行整顿、规范，使其成为吸引民间资金参与市政、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性建设以及工业、能源等方面的投资渠道。保证地方政府直接融资在法律规范的基础上有序进行，促进地方经济的可持续发展。
    2.统一认识，增强地方政府债务风险防范意识
    坚持“适度举债，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则。充分认识加强债务管理的重要意义，严格按照市场经济体制的原则，坚决退出竞争性领域，充分发挥市场功能，鼓励和引导民间资金投资基础产业、基础设施。要确立“谁投资、谁受益，谁借款、谁偿还”的原则，规范政府与市场主体之间的关系。其次要牢固树立政府信用观念，进一步强化债务偿还意识。
    3.积极稳妥处理存量债务，进行分类化解
    在摸清地方政府债务总量和结构的基础L，要尽快研究偿债方案，明确偿债办法，消化处置好存量债务，防止风险酝酿发酵。对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金;对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划;对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”和“一债一策”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨;对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解;对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
    4.规范财政收入管理，提高财政收入比重
    面对沉重的债务，必须立足实际。抓税源、促发展，紧紧围绕农业增产、企业增效、财政增长，下功夫作文章，大力调整产业结构，培植新的经济增长点，促进财政收入快速增长，不断提高财政收入占CDP的比重，从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。
    5.建立政府债务预算管理制度和举借融资机制
    应研究编制地方政府债务预算。凡纳入地方政府债务预算的项目，在一定的限额以外必须经过地方人民代表大会审议批准。按照地方的经济发展和财政负担能力，控制地方债务总规模。将地方政府的债务预算收支纳入地方政府的全额预算管理之中。
    6.建立地方政府债务的风险预警机制，防范债务风险
    一是建立健全政府债务统计和报告制度。对地方政府债务进行科学分类，建立规范、全面、科学的统计制度，提高地方政府债务的透明度。二是建立政府债务的担保约束机制。除国务院批准的使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的债务外，县(市)人民政府及其所属部门不得提供担保，防止将市场主体经营性债务转嫁到政府财政头上，以有效防止经营性债务风险对政府财政的冲击。三是建立政府性投资项目财务监督和绩效评价机制。要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，加强稽核检查，对政府性负债建设项目资金使用情况实行全过程监管，严防项目举债突破预算规模。四是强化监督管理责任，建立严格的约束和惩罚机制。政府要逐步建立举债评审制度，对举债项目、规模、成本和偿债资金来源、建设项目的效益等进行评审论证。