叶青：国家财政治理体系的现代化之路

    摘要】外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革文件。在所有的改革内容中，财政改革的内容是丰富而全面的。有一些争论激烈的问题，在《决定》中也得到了充分的肯定，颠覆了一些传统观点。《决定》中关于财政改革的内容充分体现了现代治理理念，具有很强的指导性和可操作性。当前，尤其对规范税收职能，应坚决抛弃“税收任务论”。同时，建立滚动预算制度，将法定支出与GDP脱钩。另外，在政府综合财务报告、债务管理及风险预警机制、转移支付和税法相关方面，结合《决定》精神，加强改革力度。
    【关键词】财政改革  财政治理  中央事权  权责发生制
    【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A
    外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革纲领。笔者认为，《决定》标志着“中国的第四次思想解放”。在改革开放的历程中，有三次思想大解放：1978年打破“两个凡是”，1992年姓“社”姓“资”之争，1997年“公”与“私”之争，2013年则是“改”还是“不改”、“市场决定”还是“政府决定”的争论。第四次思想大解放将推进全面深化改革。
    在所有的改革内容中，财政改革的内容是丰富而全面的，有一些争论激烈的问题，在《决定》中也得到了充分的肯定，颠覆了一些传统观点。《决定》让财政改革从理论走向了实践。同时也应该看到，在35年财政改革的基础上，此次又以“全面深化改革”为目标推动财政改革，令人振奋。
    目前，我国财政制度离“财政治理”目标还有一定的距离。所谓财政治理，是与国家治理相对应的概念，是指财政处于一种优化状态，并去除财政分配活动中的人为安排。对“治理”的关注，是随着全球化进程的发展和公共管理不能有效解释和应对公共决策的复杂和动态的过程而不断向前的。两个最早的例证是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。20世纪90年代，这些概念整合成一个更广泛的概念即“公共治理”。它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，涵括了公共部门的各个层级。“财政治理”就是其中的重要组成部分。
    把财政定位为“国家治理的基础”，这是在新的历史条件下对财政的一种新认识。财政天然具有治理的职能。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。一提到财政政策就认为仅是经济政策。在缺乏财政法治传统的中国，财政工具化倾向尤为突出。财政的职能作用不只反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在《决定》中提出财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合。这无疑构成财政的另一种功能——政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范意义。这也是财政职能作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。
    财政治理的实施途径
    笔者建议在此次全面深化财政改革的基础上，再向前推进一步，达到“财政治理”的目标，形成一个“35年财政改革——财政再全面深化改革——财政良性治理”的路径。具体措施如下：
    坚决抛弃“税收任务论”，回归“经济决定税收，税收反作用于经济”的本质。《决定》指出：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。对这个问题，财政部部长楼继伟作了十分到位的解读：“我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点，那么每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这样一来，客观上容易带来预算执行的‘顺周期’问题，当经济较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，民间的钱越多，经济就会越热；当经济较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就倾向于多收，民间的钱少了，经济就会更冷。因此，在预算审批以支出为重点后，税收就不再是任务而是预期。财政收入依法征收，这是一项重大的机制变化”。这种治国理财观念的转变，最大的受益者是企业。
    这是对“税收任务论”的彻底否定，《决定》的这个观点也让所有企业家松了一口气。经济发展过程充满不确定性，税收计划只是一种导向，超额完成与未完成税收任务都有可能，正好完成计划倒是不正常的。这也是“经济决定税收规律”在起作用。回顾过去35年的历程，我们会发现税收考核计划任务与依法征税是矛盾的。一是税收考核计划任务指标数下达不科学。传统“基数法”的税收考核计划任务必然与税源实际相违背。二是税收计划执行带有相当的行政指令性特色。有的地方政府在制定税收任务时，不切实际的规定本级收入完成数额。这就容易形成税源形势好，税务机关要适当控制当年税收增长的幅度，不想收，不严查，以便下年“机动”。一旦税源形势不好，而要完成收入任务，就会出现人为“变通”手段如“拉税”或“引税”和不按规定税种入库等现象。这些都是对市场经济的“破坏力”。
    同时，还应该强调要重点审核增加民生、生态、文化等方面的支出比重，还要了解这些支出下拨之后是否达到应有目标。现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账，预算要更多强调公开支出政策及其效果，只有这样，预算社会监督才有章可循。
    法定支出与GDP脱钩。“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。这是一个突破。按照现有制度，与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及七类，包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育。2012年，财政安排这七类挂钩支出就占到全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地造成财政支出结构固化，加大了政府统筹安排财力的难度，全国财政从中央到县四级都要求挂钩，也不符合社会事业发展规律，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”，容易产生“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。另一弊端是造成财政专项转移支付过多，资金投入重复低效。清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出，只是不再采取这种挂钩方式，根据需要安排。
    从地方的情况来看，硬性的挂钩是一种教条主义，比如全社会教育支出占GDP的4%，对中心城区来说会造成浪费，而贫困地区仍然不足。目前在法定支出方面主要存在以下问题：一是支出数量不足不实。对于法定增长支出主要表现在年初预算中不足额安排或者安排后不能落实，逐年向后结转造成法定支出增长“有名无实”。二是支出结构不合理。从支农支出情况看，有些县支农支出虽然达到了法定要求的数额，但支出的绝大部分用在农业主管部门的人员经费，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系等营运维护和建设资金严重缺乏。三是支出的效果不佳，尤其是重复投入的部分。
    建立滚动预算制度。年度预算审核重点的变化，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。也就是说各年份之间的财政任务并不均衡，有时有赤字，有时有结余，因此，不妨追求跨年度平衡。这就有必要建立滚动预算制度。
    滚动预算又称连续预算或永续预算，是指在编制预算时，将预算期与会计年度脱离，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为固定期间的一种预算编制方法。如加拿大的预算编制就是建立在正确可靠预测的基础之上，并实行滚动预算。根据《预算透明与责任法案》，政府要成立经济预测委员会，为财政部长进行财政经济形势预测提供建议。在预算编制以前和预算编制过程中，经济预测委员会将根据财政经济形势的发展变化，不断更新其财政经济形势预测。在每年正式编制预算之前，加拿大财政部首先会根据经济形势的发展变化不断更新其“经济与财政展望”报告，这一报告包括对未来2～3年的财政收入、支出和盈余（或赤字）情况的预测，这是财政部开始准备预算编制的标志，也是预算编制的重要基础，值得我们借鉴。
    权责发生制的政府综合财务报告。权责发生制是指以实质取得现金的权利或支付现金的责任权责的发生为标志来确认本期收入和费用及债权和债务，而不是以现金的收支来确认收入费用。权责发生制可以部分缓解“年终突击花钱”的现象。如果是现收现付制，年度拨款的钱到了12月31日没有花完，要么钱会被收回，要么影响下一年的基数。如果是权责发生制，这就不只是看现在还要看全项目，但这其中要配套中期预算的改革。因此，权责发生制的政府综合财务报告与滚动预算制度是密切相关的。
    政府债务管理及风险预警机制。全国审计系统的政府债务审计工作已经接近尾声，很多专家预计债务总量在20万亿左右。各级政府债务规模到底多大才算合理？关键是与财政规模、GDP规模挂钩。要有具体的统计指标。
    2010年6月印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对全面清理规范融资平台公司作出了要求部署。按照国务院要求，财政部会同有关部门采取了一系列政策措施，防范化解财政金融风险，加快建立健全地方政府性债务管理制度。财政部会同国家发改委、人民银行、审计署、银监会等有关部门研究相关配套制度文件，督促地方政府做好加强融资平台公司管理各项工作。严格控制地方政府新增债务，财政部正会同有关部门研究地方政府性债务对账制度，并抓紧建立地方政府性债务风险预警机制。
    扩大一般性转移支付。一般性转移支付是指上级政府根据依法核定的下级政府标准财政需要额与财政支出额的差量以及各地区间在人口、资源、贫富等方面存在的差别因素将其财政资金转作下级政府财政收入的一种补助形式。如增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。而“中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节”。也就是说不能再出现“中央请客、地方买单”的状况，出台政策也要出资金。对于法定配套支出主要问题是一些地方在争取国债建设资金、农业综合开发、世界银行和外国政府贷款项目时有意扩大计划申报数额而在要求地方落实配套资金时采取“假配套”或向企业借款方式。专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。专项转移支付往往与“跑部钱进”联系在一起，因此有必要“清理、整合、规范专项转移支付项目，属地方事务的划入一般性转移支付”。当然，这些内容还寄希望于《预算法》的修改。
    税法升格。全国人大五年立法计划不仅提到《预算法》的修改，也提到制定增值税法等单个税法。目前要加快、全面推进增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题。目前除了税收征管法之外，18个税种中只有3个通过人大立法（个税、企业所得税和车船税）。同时，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围，以限制“三高”的消费。一方面，逐步建立综合与分类相结合的个税，使得个税更加合理，加大收入分配调节，更好地体现公平。另一方面，加快完善个人所得税征管配套措施。加快资源税改革，推动环境保护费改税，也是多年来的希望，税法的严肃性要明显高于收费，企业无法规避。
    房地产税立法并适时推进。加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，
        
    清费立税，增加房产保有环节的税收。如果能够果断地“以税（房地产税）代金（土地出让金）”，税负放在持有环节，而不是购买环节，房价将下降，一定面积自住房产免税，炒房则征房地产税，如此，才会有更多的人买得起、住得起房，才能理顺财政与房地产关系，扭转“土地财政”的局面。
    国税地税合并，才能对违规优惠“零容忍”。各地招商引资拼的就是给投资者的税收返还，但这容易造成财政利益的总体损失。清理规范税收优惠政策，也是三中全会确立的重要任务。市场经济是公平竞争的经济，税收优惠政策过多过滥不符合市场经济的一般原理。要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。对于目前已有的优惠政策，要确定期限、限期取消。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。《决定》中提出要“完善国税地税征管体制”，尽量减少征管重复与征管空白。但是，从最近20年来看，国税地税分设是弊大于利，增加了税收成本，增加了征管漏洞。应该考虑将两者合并。只有这样才能控制税收肆意优惠的问题。
    事权与财权要结合。实行分税制近20年，事权与财权不相适应是一个突出的问题。要“适度加强中央事权和支出责任”，“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”，“区域性公共服务作为地方事权”。中央可通过安排转移支付将部分中央事权支出责任委托地方承担。“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。这些都表明，有多少钱办多少事，是必要的原则。当前中央和地方职责交叉重叠，共同管理的事项较多，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%。这说明很多该中央管的事情中央没有直接管理，委托地方去做，再通过专项转移支付给地方提出要求，客观上会不同程度地干预地方事权，地方往往也没有动力做好不适宜地方承担的事项，造成行政效率偏低。
    今后要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围和管理效率，合理划分中央和地方事权与支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务。《决定》同时提出，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。在这一基础上，中央和地方按规定分担支出责任，规范一般转移支付和专项转移支付事项，有利于促进市场统一和公共服务均等化。
    增加地方财力。要“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，进一步理顺中央和地方收入划分”。这里有提高地方财力的空间。分税制改革形成了地方“税收短缺”，导致有的地方走向了“收费”、“卖地”、“建立融资平台圈钱”等“邪路”。随着时间的延续，“营改增”之后增值税将达到税收总收入的55%，提高地方留成比例已没有悬念。在此基础上，对于增值税与企业所得税，笔者建议实行“基数固定比例，增量提高比例”的模式，以提高地方财力。
    节约成为财政常态。健全改进作风常态化制度。围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。
    公务员节约要从领导干部开始，《决定》指出，“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制”。这些都涉及到财政的巨额支出。2013年11月25日公布的《反浪费条例》强调：“党政机关要坚持从严从简，降低公务活动成本”，这是一条基本原则。2000多年前孔子就说过“政在节财”，不管财政收入如何增长，政府以及公务员都应该成为“消费不浪费”的表率。
    责 编／凌肖汉
    Modernizing the National Financial Governance System
    Ye Qing
    Abstract: It is widely held that the Decision of the Third Plenary Session of the Eighteenth National Congress of the CPC is the most important reform-related document in the last decade. Among all the reforms, the fiscal reform has the most rich and comprehensive content. Some controversial problems have also been fully affirmed in the Decision, and some traditional views have been overturned. The content related to financial reform in the Decision fully reflects the modern governance concept, and has strong guiding importance and practicability. At present, it is of great significance to standardize the tax functions and resolutely abandon the "theory of taxation as a task". At the same time, the Decision requires to establish evolving budget system and delink the statutory expenditures from GDP. In addition, the government needs to strengthen reform in the government financial report, debt management and risk early warning mechanism, transfer payment and tax laws in light of the guiding principle of the Decision.
    Keywords: financial reform, financial governance, powers of the central government, accrual basis
    叶青，中南财经政法大学财政税务学院教授、博导，第十届、第十一届全国人大代表。研究方向为中外财政比较和中国财政史。主要著作有《财政与会计关系史研究》、《德国财政税收制度研究》、《地方税政策通论》、《中国税收征管理论与实践》等。