刘尚希：财政改革与国家治理

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财政定位为国家治理的基础，这种对财政的认识超出了原有的经济学框架，达到了一个新的认识高度，具有深远意义。
    财政在国家治理中发挥基础性作用
    传统上对财政的认识一般从经济视角出发，将财政仅仅视为一个经济问题，顺着这个逻辑，财政政策、财政手段也就只是被视为经济政策、经济杠杆，这种看法不全面。财政在经济领域的影响和作用只是它的一个方面，而它在社会、政治领域发挥的作用则关系到国家的长治久安，更应引起高度重视。
    从古今中外历史来观察，财政从来都是属于治国安邦的重大问题。财政作为国家治理的基础，可以用“改进的木桶原理”来解释。一般说“木桶原理”，指的是一个木桶的功能取决于竖着的板子，即一个木桶能装多少水，取决于最短的那块竖板。但财政在国家治理中的地位，则不是众多竖板中的一块，而是木桶的“底板”，它决定的不是桶的容量，功能大小，而是这个桶能不能装水，功能是否失效。国家治理是一个严密的体系，由众多要素有机耦合而成，就像一个木桶由众多木板组合而成。如果财政出了问题，则整个国家治理就会失效，就像木桶的底出现了一个洞，整个木桶里的水会漏光；更严重的情况是，木桶的底板掉了，木桶的盛水功能彻底丧失。所以说，从国家治理的角度来看，财政是作为国家治理的“底板”发挥制度的基础性作用。只有认识到这一点，才能真正理解财政改革的重要意义。
    财政是耦合效率与公平的机制
    改革过程中经常提到效率与公平这两个概念，过去我们把它们视为两个对立的东西，实际上是受到西方学科分类的影响。西方文化天然存在一种对立逻辑，文艺复兴之后科学技术迅速发展，工业革命的过程中西方喊出“人类征服自然”的口号，就是人与自然对立的体现。西方的历史是扩张和侵略的历史，从西方传入的学术思维也是斗争哲学，将效率与公平作为对立面，其实就是走了极端。这种效率与公平非此即彼的认识会带来很多问题，甚至造成政策摇摆不定。
    另一方面，以凯恩斯为代表，西方学者把财政学当成经济学的一部分，把财政当成宏观调控的手段，把财政政策视为一种工具，任凭施政者随取随用。这种过度的经济化、工具化，妨碍财政作为国家治理基础的稳固性。西方国家财政工具化的另一个表现是：财政成为政治家拉选票的工具，各政党竞选时都要强调要给老百姓减税和增加福利，上台后为了再次当选，更是要“讨好”，注重眼前利益，年复一年，政府的债务就越积越多。一旦财政被过度工具化，被政治家操纵，财政这个基础就不会稳固。财政不健康，国家治理肯定不健康。这个道理在世界各国都是一样的，欧洲债务危机就是明证。
    因此，财政改革的思维要向中国文化的传统思维回归，即系统的、整体的、和谐的思维。在新的历史条件下，过去所讲的“效率优先”或“公平优先”的说法都过时了，效率与公平难以分开。如果社会不公平，贫富差距太大，普通人没有购买力，少数富人的消费能力总体是有限的，结果将是内需不足，导致经济衰退和经济危机，效率也就自然下降。可见，效率和公平其实是一件事情的两面。财政政策的制定需要有整体思维、系统思考，不能过度工具化，要把效率和公平有机结合起来，这正是财政要发挥的作用。财政就像一条扁担，一头挑着效率，一头挑着公平，如果两边不平衡，一头沉，社会就没法前进。
    财政必须平衡“两个钱袋子”
    基于国家治理的财政，必须平衡两个钱袋子：一个是国家的“钱袋子”，一个是老百姓的“钱袋子”。老百姓的钱袋子鼓起来是好事情，但如果与此同时国家的钱袋子瘪下去，很多公共服务就不能提供，老百姓的生活就会受到影响。社会是个共同体，有很多需要共同面对的公共风险和危机，是个人力量无法化解的，只能通过国家和集体的力量。这其中不但包括社会保障问题，也包括公共安全和国防等问题。
    进一步的问题是：国家的钱袋子里放多少钱比较合适？人们普遍认为福利多多益善，我反对这种“社会福利最大化”的主张。因为天上不会掉馅饼，政府多给，就要多收。收得过头了，发展就没后劲了。真正的目标应该是“公共风险最小化”。使公共风险尽可能地小，是衡量国家钱袋子里该有多少钱的标准。如果国家在防范公共风险方面出现资金困难，就应设法增加财政收入。
    现在有人把这两个钱袋子对立起来，产生一些极端观点，比如认为探月计划不应该搞，要把这些钱拿去扶贫，或是发给大家改善民生。这就是缺乏整体、长远眼光的表现，没有把社会当成命运共同体来看。这种想法走向极端，就是过度的个人主义和自私自利，造成的结果将是整个社会人人自危。
    财政改革需稳定税负
    财政改革的原则之一就是稳定税负。稳定税负的实质是政府和市场的关系，即政府引导市场形成一个预期，承诺税收的增长和经济增长相适应，不能太快也不能太慢。太快对经济增长不利，太慢会影响公共服务，这就是稳定税负的含义。有人认为稳定税负就意味着不进行结构性减税了，其实这两者并不矛盾，在目前条件下，结构性减税正是稳定税负的一个有力措施。原因显而易见，如果税负过重导致企业效益下滑，那么税收收入也会减少。
    税制改革是一个有机整体，不能用简单的减税或增税来定义。税收具有结构性，有些税种，比如消费税、环境税、房产税等，有可能会增加。但这种增税不仅仅是为了增加国家财政收入，还具有调节目的。当生态环境出现危机征兆，当贫富差距日益扩大，就有必要对环境税和消费税进行适当调整。
    对于减税大家都很欢迎，说到增税，似乎所有人都在反对。例如现在有人提议降低奢侈品的关税、增值税、消费税等，美其名曰让普通老百姓也买得起，这实际上误解了奢侈品的定义，如果某种商品普通人买得起，那么它就是一种普通消费品而非奢侈品。对奢侈品增税，针对的是那些只有富人能购买的昂贵商品，目的是调节贫富差距、增进社会公平。另外，对某些污染严重的企业增税，是为了保护整体生态环境。所以，重要的不是增税或减税，而是这样做的目的是什么。总体来讲，就是要调整微观税负，稳定宏观税负。
    财政改革需稳定中央与地方的财力格局
    财政改革还要稳定中央与地方财力的基本格局。现在很多人认为地方财政很困难，所以要扩大地方财权、财力，这种观点忽视了实际情况。现在我国中央财力只占总体的48%，地方所占比例已经达到了52%。一个国家的中央财力比例不应低于50%，尤其是我国这样的发展极不平衡的发展中大国。从世界范围看，无论是单一制，还是联邦制国家，中央政府的财政收入占比也是超过50%的。这是保障一个国家长治久安的基本条件。如果把土地出让金考虑在内，算大账，地方财力所占的比例更高。
    所以在目前的情况下，不应把改革的重点放在中央和地方财权、财力的调整上，而是要放在事权和支出责任上。完善中央事权、地方事权、中央地方共同事权的结构，把支出责任适当上移，即减少地方的支出责任，缓解地方财政压力，从而也减少了五花八门的转移支付。一些适合中央来承担的事情，中央直接来做，比层层委托给各地效率更高，也更容易协调。
    另一个重点是完善地方税，完善地方税的目的不是改变中央与地方的财权比例，而是让地方形成稳定税源，通过地方税种的配置，更好地引导地方政府的行为，从而实现中央与地方财权的基本稳定。
    财政改革要发挥中央与地方两个积极性
    财政改革的另一个原则是“发挥中央与地方的两个积极性”。国家治理是双向互动的，中央和地方必须都有积极性，才能形成合力。如果地方缺乏积极性，改革只能自上而下地单向推动，那样将十分困难。
    这也正是国家治理的含义，所谓治理，就要有两个主体，中央发号施令、地方执行的模式是管制而非治理。国家治理要有两级架构，一为国家层面，一为地方层面。改革也应抓住两级分权、两级治理这条主线，目前这种架构实际上已经日益清晰，除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外，司法制度、监管制度也开始趋向两级架构，财政体制改革也应遵循这个思路：国家层面的治理，主要解决中央与地方的关系；地方层面的治理，主要解决省、市、县、乡之间的关系。
    中国的省区划分是历史地慢慢形成的，各省的人口规模、地理环境、经济条件等不同，决定了改革不能“眉毛胡子一把抓”。国家财政体制是统一的，中央与地方财政关系的处理遵循统一规则，目前来说即实行分税制。地方层面则可以有地方特色，比如地方要不要搞分税制，如何搞法，需要因地制宜。国家层面的治理和地方层面的治理，其性质完全不同，不能混为一谈，更不能对各省一刀切。如果要求各地全搞分税制，那是不合逻辑的，根本无法执行，地方层面的财政改革需要由各省针对自身情况来推进。当务之急是要分清楚哪些是属于国家层面的改革，而哪些是属于地方层面的改革，该是地方做的，应放手让地方去做，避免地方可以搞的改革都在“等待”、“观望”。
    来源：环球财经