白景明：公共资源产权与税改

    财政部副部长王保安最近撰文提出，打造中国经济升级版的长效机制，其中重点提到加快公共资源的产权改革。
    现代产权制度是与市场经济相适应的产权制度，涉及所有经济要素。公共资源包括有形财产和无形财产两大类。前者如土地、河流、草原、矿山等不动产，后者如国有专利权、特许经营权等。公共资源产权改革始终是产权改革中的一个难题。公共资源产权改革的复杂性在于如何妥善处理所有权、使用权、让渡权、收益权四者之间的关系。
    十八届三中全会高度重视公共资源产权改革，针对经济发展特征和要素市场发育状况提出了新的改革思路，其中关键点有三：一是促进农村集体经营性建设用地流转；二是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；三是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。
    公共资源产权改革与税制改革之间存有紧密互动关系。
    首先，公共资源所有权和征税权同属公权。正是公共资源的公有性，使得政府有权力对公共资源的使用行为课税。
    其次，公共资源的使用过程和使用权转让过程是公共资源的保值、增值过程，税收制度应动态跟进以获取一定比例所有者收益。
    最后，公共资源使用对公共资源损耗的补偿要以税收形式获取。可见，推进公共资源产权改革，实质上就是对税制改革提出了新要求、创造了新的条件。
    然而要看到，实现公共资源产权改革与税制改革的互动，是一个复杂的系统工程，面临诸多复杂的问题，具体分析有以下四点。
    第一，加快推进自然生态空间统一确权登记。十八届三中全会报告指出，今后要把资源税扩展到各种自然生态空间。这实际上就是要把河流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间内的各类经济开采活动纳入到征收范围。
    落实这项要求，首先必须查清税源，而自然生态空间统一确权登记则是查清税源的基础条件。然而前期荒地、草原、滩涂等的管理相对分散、混乱，确权登记是对既得利益的挑战。所以，加快推进自然生态空间统一确权登记，必须多部门协同作战，特别是财税部门要提前深度介入，做好信息归整工作，为资源税改革的逐步推进打好基础。
    第二，以土地制度改革为契机深化房地产税制改革。合理的房地产税制应该是确保税收与税源同步增长的税制，但中国现行的房地产税制基本属于城镇房地产税制，存有较大的城乡差别。
    今后要从城乡一体化角度设计房地产税制。具体说，就是如果允许农民以承包地经营入股加入公司制企业，那么也应考虑适度征税。
    第三，加快推进环境税制改革，实行资源有偿使用和生态补偿制度，是公共资源使用补偿权得以实现的基本制度。建立环境税制则是落实这项改革的具体措施。改革环境税制应坚持使用资源付费和污染环境、破坏生态者付费原则。进一步说，在征收环境税上，不能有产业差别、城乡差别、所有制差别。
    所以，改革环境税，必须打破过去的差别化理念，要把环境税覆盖到城乡各类经营实体。具体推进步骤应是先清理收费，其后立税。此外，改革环境税制，应与资源税和消费税改革挂钩，三个税种的改革在税负设计上要通盘考虑，不能人为造成某类产业税负过重。
    第四，推进不动产转让营业税改征增值税。中国将在“十二五”规划期间内完成营改增，届时不动产转让也要改征增值税。现行营业税条例没有明确指出不动产范围，因而民众一般只把房地产视为不动产。
    近期国务院明确了不动产的范围，即所有矿山、河流、草原、土地、滩涂、荒山等均为不动产。这意味着这些不动产的使用权转让均应征税。显然，不动产转让营改增与公共资源产权改革连在一起。因此设计不动产转让营改增，要考虑如何对非房屋类不动产课税。
    从中国的现实情况看，对不动产转让征收增值税要以对整体房地产税费的梳理为基础。尤其需要注意的是在税率选择上要综合考虑最终消费环节的总体税收负担。对非房屋类不动产转让征收增值税，要全面分析资源开发成本进项税额与产品销售价格之间的对比关系。
    (作者为财政部财政科学研究所副所长)
    来源:财经国家周刊