付兵涛：应优先解决三类人就地落户

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，坚定走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。以人为核心是新型城镇化根本要义，也是与中国过去十多年既有城镇化模式的最大区别。
    以人为核心，必须做到让城镇化的参与者都能够公平公正的分享城镇化发展的成果。《决定》给出的路径是，加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。中国特色的户籍制度是实现以人为核心城镇化的最大障碍，如果户籍制度短期内完全取消还不实现，那么首先应尽快推动解决以农民工为主的三类人群在就业城市的落户问题。
    第一类人群，是不拥有农村承包地的准农民工。农民工，顾名思义，就是从事非农工作的农民。再严谨一点，按照一份官方报告的定义，农民工指"户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员"。但有一个特殊的群体，他们是农村户口，在城市里工作，被称为农民工，但他们在自己户籍所在地的农村老家，既没有承包地，也没有宅基地，想做农民也是不成的，因此只能称之为准农民工。与那些因强拆等原因失去土地的所谓失地农民不同，他们是从出生那天起，就没有耕地的，少部分是因为违反计划生育的超生黑户，但大部分是源于承包地30年不变的农村土地政策，村集体"减人不减地、添人不添地"。失地农民或多或少都得到一些经济或者城市保障方面的补偿，他们则生下来就是彻底的两无人员：既无农村土地，又无城市保障。
    对他们来说，关于农业、农民工、农村土地的很多"理论与实践"都毫无意义：使绝大多数农民受益的免除农业税政策与他们无关，金融危机来时他们不能返乡种地，土地增减挂钩、"双置换"、地票等各种改革尝试他们没份；三中全会描绘的土地流转、农村经营性建设用地直接入市、宅基地抵押担保等等，他们也都只能是看客。不仅如此，在他们当中有一部分人，尽管是农村户籍，但出生、成长都在城市，不但不会种地不愿种地，从思维意识里压根就没有把自己当成农村人看。
    不知道相关部门有没有做过无地农民工人数的权威统计，笔者根据北京大学2011年所做的一份专题调研报告的数据简单推算，目前全国没有承包地的外出农民工人数大概在4500万左右，考虑到其中相当一部分是由于后期征地等原因导致的失地农民，因此生下来就没有土地的外出农民工估计在2000万左右。而且，随着更多90后出生一代逐步成长并进入劳动市场，这一群体数量还会进一步增加，因为农村承包地长期不变政策在1990年代之后执行的更加严格。当然，少部分无地农民工可能会从父母辈那里继承到土地，但恐怕更多的无地农民工可能等不到行使继承权那一天，父母辈的土地就因抵押、流转、出让、征地等原因而无地可承了。
    政府强调社会政策要托底，对两亿多农民工来说，目前最大的底还是他们在农村老家的几亩耕地。但对于这些从来就没有土地的两千万外出农民工来说，基本上没有底。名义上的农村户籍，已经不能给他们提供最基本的保障，如果他们工作生活的城市也继续长期将其拒之门外，既是社会的不公，也是社会的威胁。
    第二类人群，是连续多年在同一城市务工生活的农民工。农民工城市落户难，除了政府财力不足和意愿不强，农民工自身工作不稳定、流动性大也是一个重要因素。如果一个农民工今年在这个城市工作，明年又到另外一个城市工作，或者每年只有一部分时间在城市打工，还有一大部分在农村务农，则显然不具备在城市落户的条件，其自身估计也不太愿意在城市落户。但也有相当一部分农民工，连续多年在同一个城市工作，而且相当稳定。他们可能是在某个菜市场拥有长租摊位，可能是某个企事业单位的编外招聘员工，可能是某个面馆的小老板，可能是某个装修公司的包工头，也可能是某个饭店宾馆的大厨、某个房屋中介的店长。
    无论什么职业，他们有几个共同的特点：在同一个城市生活多年，拥有相对稳定的工作和适当的收入，很多人还已经把配偶子女都接到了城市与自己同住。条件好一点的，已经赶在限购之前在城里买了住房；条件差一些的，也是自己独自租房，尽管可能只是一间平房或者地下室。他们农村老家的住宅，一般也就是每年或者隔几年逢年过节回家住几天；承包地则早就出租给亲戚邻居耕种。最关键的，他们为就业地城市经济发展已经贡献了多年，他们已经适应了所在城市的生活方式，很难再回到农村。他们缺的，是一个城市户口，一个平等身份，以及附着在这个户口和身份上的医疗、养老、教育、保障房、失业救济等城市社会保障。
    这群人有多少？笔者没有找到公开的统计数据，但我们可以做一个简单的估算。按照国家统计局数据，2012年末举家外出农民工有3375万人，独立租赁住房的有3545万人。另外，数据显示，1997年底农民工数量大约是9600万，假设其中三分之一目前仍在城市打工，则有3200万农民工已经在城市工作15年以上。这意味着，符合连续多年在同一城市务工生活这个条件的应该在3000万左右。在不少国家，合法工作连续10年以上的外国人都可以自动获得本国国籍，我们没有充足的理由不给予这些在一个城市连续工作10年以上的本国农民工城市户籍。
    第三类人群，是就业地与户籍地长期分离的城镇户籍人口。《决定》提出，必须加快形成商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力消除市场壁垒，提高资源配置效率。但劳动力这一最重要生产要素的自由流动被户籍制度无情的阻隔，农民工正是这一制度的最大受害者。但即使城市户籍人口，也有很多人在遭受着户籍制度的折磨。例如，目前有大约7000万的城镇户籍人口，处于就业地与户籍地分离状态。这其中有相当一部分是正常的分离，并没有在工作地落户的诉求，如单位派驻外地的员工。但有很大一部分，已经在工作地长期工作居住并可能永远居住下去，却因户籍不在当地，在买房、买车、子女教育等很多方面享受不到应有的权益。
    上述三类人群的总数量，考虑到前两类之间有一定交叉重合，加起来可能有上亿人。有关测算显示，农民工城市落户平均每个人需要增加10万元公共服务和社保投入（不含保障房），那么这些人的就地落户就需要至少10万亿元的政府投入。几乎是国家一年的财政收入，绝对不是个小数目。不过，第三类人群的平均成本应该不会这么高，因为他们本身就是城市户籍，就地落户需要增加投入的只是城市之间的公共服务水平差额，应该是成本最小的就地落户人群，需要的只是城市之间的利益和成本分摊。第二类人群在城市工作多年，不仅为城市贡献巨大，而且自身也肯定有不少积蓄，假设每年积蓄2万元，十年就是20万元，肯定有能力分担一部分落户成本。相比之下，第一类人群，年纪较轻，积蓄又少，落户成本主要应该由政府承担。因为，他们是未来二三十年中国经济发展的主力军之一，也是社会转型、制度变迁的最大受害者，理应首先得到国家和社会的资助与补偿。
    最后特别要强调的是，本文提出首先解决上述三类人群的就地落户，并不意味笔者认为可以暂缓其他两亿多农民工的市民化进程。相反，笔者赞同华生教授在其新著《城市化转型与土地陷阱》一书中的提议，尽快制定"农民工市民化国家行动纲要"，构建促进地方政府吸纳农民工本地落户的一系列体制机制安排。只有这样，三中全会"以人为核心的城镇化"，才能真正落到实处。
    付兵涛为中国农业银行战略规划部研究员