席月民：地方政府债券亟待预算法国债法规范

    虽然地方政府债券的规模在不断扩大，但其地位尚未摆脱法律上的尴尬。按照《预算法》规定，只有经过特别立法和国务院的批准，地方政府才可以发行地方政府债券。
    除试点省市外，国家虽然禁止地方政府自行发债，但并未禁止由中央政府代为发债的地方政府融资模式，这种由中央兜底的“父爱主义”式的偿债模式必将导致地方债使用上的无效率状态。
    在当前的试点阶段，严格的审批程序应当是有效防范地方政府债券违约风险的前提。
    从根本上说，只有抓紧时间修改和完善《预算法》，制订一部符合国情的《国债法》，把地方政府债券的发行、流通、偿还以及管理等活动全面纳入法律规范体系中，才能使地方政府依法举债，进而实现地方政府债券管理的规范化、透明化和法治化。
    当前，地方政府的债务规模已相当庞大，并呈现出继续攀升的发展趋势。随着各地偿债期限的陆续到来，地方政府债券的风险隐患引起了人们的高度警惕。地方政府债券是否会影响地方经济的健康发展，是否会威胁国家的经济安全与社会稳定，甚至说一些地方政府是否会最终陷入“破产”，这一系列的追问使地方政府债券问题再次成为舆论热议的焦点。
    与此相关的问题是，何时修订现行《预算法》，以及何时出台一部符合国情的《国债法》，也再次引发了人们的热切关注。
    地方政府债券尚未摆脱法律地位的尴尬
    6月10日，国家审计署发布2013年第24号公告，公布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》。审计结果显示，我国地方政府债务规模仍在继续增长，地方政府债券的功能作用正在被放大，而地方政府债券的发展尚未摆脱法律地位的尴尬。
    此次审计署审计的地区数量虽然只有36个，包括15个省和3个直辖市本级（即省本级）及其所属的15个省会城市本级和3个市辖区（即省会城市本级），但这些地区在2010年底的政府性债务余额就已经占到了全国地方政府性债务总额的31.79%。按照2011年6月审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》数据，截至2010年底全国省、市、县三级地方政府性债务余额约为10.7万亿元，据此推算，截至2012年底全国范围的地方政府债务约为12.1万亿元。
    这些年来，地方政府债券一直被看作是解决地方政府财政收支矛盾的一项重要制度创新，它为地方政府提供了一种新型金融管理工具，有利于降低市政建设融资成本，发展和完善资本市场，为投资者提供更多的投资选择，并通过改善地方财政和公共服务，吸引投资，增加就业，带动地方经济发展。
    分税制后，中央和地方政府之间虽然重新划分了事权和财权。但在事权重心下移而财权重心上移后，现实中留给地方政府的预算内主要财源却是有限的，主要是一些收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、增收效益小、征收成本高的中小税种，而且省级以下的地方政府中越往下越无税可分，从而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的财政困局。许多地方财政收入结构脆弱，被迫依赖于“土地财政”维持生计。然而在房地产市场的一轮轮调控中，“土地财政”的不可持续性已经逐步显现出来。
    “土地财政”的成本尽管看似不计入国民经济核算体系，但它作为真实的负担，却已实际损害到了整个经济体系的健康发展。而且长期以来，这些成本被转移、隐匿起来，不仅没有得到很好的消化，反而随着G D P和国家财政收入的高增长而不断累积。为解决财政收支矛盾，各级地方政府一方面求助于中央对地方的财政性转移支付，另一方面又以各种名义大量举借债务，负债运营已经成为多地政府财政运行的显著特征和官员任内常态。其中，地方政府债券的出现表明，在显性债务和隐性债务的双重压力下，“土地财政”在全球性金融危机面前已难以为继，地方政府债券正在成为地方政府实行赤字财政的新型工具。
    然而，多年来，我国地方政府债券的发行受到了1994年《预算法》的严格限制。该法第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
    目前看来，虽然地方政府债券的规模在不断扩大，但其地位尚未摆脱法律上的尴尬。按照这一规定，只有经过特别立法和国务院的批准，地方政府才可以发行地方政府债券。
    地方政府债券的风险需要合理评估
    在我国，地方政府债券是政府债券的形式之一，建国初期就已经存在。地方政府债券再次发行则始于2009年。当年2月，十一届全国人大常委会第18次委员长会议听取审议了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，经国务院批准，由财政部以记账式国债发行方式代理发行地方政府债券，并实行年度发行额管理，由地方政府承担还本付息责任，而支付发行费和还本付息等具体事务由财政部代办，所筹资金主要用于中央投资地方配套的及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，不得安排用于经常性支出。此前，除中央发行国债转贷给地方用于地方项目建设，以及根据国家统一安排由地方政府举借的外债外，实践中我国并没有法律意义上的地方政府债券。
    2009年地方政府债券的开闸放行，表明当时地方财政收支紧张状况已然十分突出，因此地方政府债券遂成为应对国际金融危机、扩内需保增长的特殊政策措施。由“转贷”变为“代理”，体现的是中央政府角色和地方政府责任的变化，中央政府对地方政府债券的政策从“围堵”转为“疏导”，地方政府变成“真正的债务人”或“显性的债务人”。
    2011年，上海、浙江、广东和深圳等四省市开始试点地方自行发债，今年试点省市再次扩围，江苏和山东也加入其中。截至目前，各地政府仍未获得自主发行政府债券的权力。除试点省市外，国家虽然禁止地方政府自行发债，但并未禁止由中央政府代为发债的地方政府融资模式，这种由中央兜底的“父爱主义”式的偿债模式必将导致地方债使用上的无效率状态。
    相比之下，中央代发地方政府债券在规范化方面表现出了一种进步。但由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目中进行列示，这显然不利于实施监督。同时，由于举借债务与资金使用的主体脱节，因此导致责权不清，最终增加了中央财政的负担和风险。
    在现行分税制下，地方政府财政吃紧的状况短期内恐怕难以得到有效改观。有条件地适度允许地方政府自主发债，是解决这一问题的重要选择。当然，从中央代发地方政府债券到地方自主发行尚需时日，在此期间，中央“代理”发行地方政府债券同样存在着风险。
    具体而言，我国地方政府债券风险主要以规模风险、结构风险和管理风险等形式呈现出来，在债券发行和流通、资金使用和偿还等环节还存在市场风险、操作风险和信用风险等。中央对地方政府债券年度额度的控制，虽在一定程度上可以防止地方政府过度举债，但目前看来，我国的经济发展仍面临着改革开放以来前所未有的挑战，通货膨胀一直在高位徘徊，内需依然不足，政绩工程屡见不鲜，盲目举债所导致的地方政府隐性债务规模越来越大。因此，只有对地方政府债券的风险作出合理评估并提前做好制度安排，才能避免诱发各种社会危机。
    令人担心的是，如若不能对地方政府发债条件进行有效约束，将地方政府利益诉求法制化，那么转移支付下的隐形博弈不免会在地方政府发债过程中反复重现，即利益主体往往以非规范、非程序、试探性和模糊性等行为方式追求实现自身的利益诉求。
    在当前的试点阶段，严格的审批程序应当是有效防范地方政府债券违约风险的前提。
    地方政府债券的规范亟待立法跟进
    毫无疑问，发行地方政府债券有利于改善分税制下中央和地方的关系，缓解地方政府的财政困境。然而，问题的关键在于，公众并不担心因此所产生的债务压力，相反担心的则是地方政府发债本身缺乏应有的规范和有效监管。在探讨地方政府债券的规范化时，切忌“妖魔化”地方政府债券。
    虽然财政部自2009年开始制订下发了一系列制度性文件，对地方政府债券的发行、使用、监督等工作作出了明确具体规定，但就建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债券发行和流通、资金使用与偿还等在内的基本法律制度体系而言，仍然有待立法的扎实跟进。目前看来，应重点建立以下三项制度：
    建立地方政府发债约束制度
    要把地方政府的偿债能力，作为确定发债主体资格的首要因素。借鉴国外地方政府债券的管理经验，把负债率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、利息支出率等一系列数值，作为判断其偿债能力的参照指标。对地方政府发债的必要性、发债规模、偿债能力、违约风险等进行全面评估，并作出详尽的评估报告。同时，逐步实行地方政府发债听证制度，使潜在的投资者对拟发债政府的债务情况得到及时了解，并参与发债决策。同时，加强发债审批和债务资金监督，强化对地方领导干部的离任审计，对其违规、盲目的举债行为依法追究责任。这样做的目的在于，对地方政府赤字规模、债券额度及占G D P的比重、债务收入比例等指标以及债务资金用途、偿还机制、审批管理等进行制度化管理，逐步在更大的范围内确立更具地方自主权的债券发行方式，有效制约地方政府的滥发债行为，增强防范和化解债务危机的能力。
    建立地方政府信用评级制度
    对地方政府实行信用评级，是提前预测其违约风险的重要步骤，可以防范地方政府发债中的道德风险。由于地方利益容易诱发地方政府的发债冲动，因此一旦有条件地放开地方政府自行发债，即应当重新审视信用评级在地方政府债券发行中的科学定位。信用评级并非地方政府获得发债资格的前提，而是在通过其他指标体系评判获得发债资格后，把其信用评级等级作为发债规模的一个判定指标，借以剔除其中的道德风险，建设信用政府，避免和减少资金浪费，防止地方政府将风险向上转嫁。
    建立地方政府债务信息披露制度
    地方政府债务信息公开化是当务之急。我国地方政府举债的相关信息仍局限在政府体系之内，政府之外的投资主体处于信息劣势地位，很难全面准确地衡量地方政府的风险状况。这既不利于投资者对债券市场做出及时、客观、正确的投资判断，也不利于投资者提高自身资金的使用效率，并从资金筹集和使用等方面监管地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府债务信息披露制度，公开地方政府的债务预算或债务收支计划，从一定程度上把隐性债务显性化、透明化，强化对地方政府举债行为的外部监督。
    在中央和地方的关系方面，厘清地方政府事权，进一步明确中央和地方的事权和支出责任划分，并以事权为中心合理分配中央与地方的财权，是今后分税制改革所面临的核心问题。明确、合理的事权和支出责任的划分，既是确保地方政府职能“不越位、不错位、不缺位”的基础，同时也是配置相应财权和财力的重要依据。
    总之，从根本上说，只有抓紧时间修改和完善《预算法》，制订一部符合国情的《国债法》，把地方政府债券的发行、流通、偿还以及管理等活动全面纳入法律规范体系中，才能使地方政府依法举债，依法使用债务资金，依法筹措还债资金，依法接受公众监督，进而实现地方政府债券管理的规范化、透明化和法治化。
    席月民，中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士，经济法室主任。