化解政府债务风险要调整融资结构

    当前我国经济面临下行压力，土地财政陷入困局，地方债务负担加重。在我国尚未出台政府性债务管理制度，地方债务规模控制、预算管理和风险预警等较为薄弱的现实背景下，要化解政府债务风险，应利用现有资源建立有效的融资渠道，同时加强财政预算监督，改变政绩观念。
    审计署8月起将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
    有关地方政府债务的担忧再次发酵。
    先是襄阳建投被大公国际在评估信用等级中降级；然后，财政部副部长朱光耀提示“地方政府须高度警惕借款日益增多”；紧接着，某东部省被外媒报道“将是地方债噩梦的代表”。有机构预测，约有数千亿元地方政府融资工具（LGFV）今年下半年到期，偿债能力较弱的地方恐有违约风险。
    国内分析师认为：“如果政府严控发债，一旦一只债券违约，可能会引发多米诺连锁效应，产生系统风险。”国际货币基金组织（IMF）、评级机构和投资银行也对中国政府债务表示担忧。
    我国各地到底有多少政府性债务？违约风险怎么暴露？大量基础建设的资金从哪里来？近日，中国经济时报记者赴天津等地进行了调查采访。
    地方债务规模和用途不透明
    政府债务是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金。总体来看，在预算内的部分监控较好，但地方融资平台和投资公司通过银行实施借贷的部分规模较大，甚至有隐形债的存在。
    各类政府债务规模到底有多大？这对于各级地方政府来说是个讳莫如深的话题。
    财政部一位内部人士向中国经济时报记者透露：“从2011年至2012年6月，通过对部分城市抽查发现，地方债务主要是政府为企业作担保，资金主要用于修建高速路、城市建设以及绿化种植等，具体数据不便对外界透露。”
    记者7月初到天津市财政局，向该局办公室表达了采访政府债务和地方融资平台的要求，随即遭到婉转拒绝。记者又拨通天津城投集团总经济师崔国清的手机，他在得知记者身份的同时，挂断了电话。
    中国政府债务总规模至今没有权威结论。审计署7月公布的数据显示，36个省市的债务总额是3．8万亿元，按照这些地区在2010年年底政府性债务余额占全国地方政府性债务总额的31．6％来推算，全国地方债务总额约为12．02万亿元。而市场估算全国地方债务在12万亿元至17万亿元之间。
    地方融资平台的负债，除了银行信贷，主要通过发行城投债及信托产品来实现融资。从审计署公开的数据看，截至2010年年底，在全国2779个县级以上政府中，只有54个县没有政府性债务，省市县政府债务余额为107174亿元，还没有包括乡级政府的债务情况。时隔两年，审计署将重新摸底，为及时化解风险做好准备。
    银监会主席尚福林6月底表示，截至今年一季度末，中国地方政府融资平台贷款余额为9．59万亿元，不良贷款率0．14％。地方政府融资平台贷款和房地产贷款风险可控。
    政府债务实际规模有多少？似乎成为了一个不能说的秘密。今年两会期间公布的中央和地方财政收支预算报告显示，2013年地方债总体发债规模将达到3500亿元。公众所能了解的，是财政部代理发行的2013年地方政府债券，第六期计划发行面值总额为238亿元，其中黑龙江、厦门、湖南、广西、西藏、青海省（区、市）额度分别为56亿元、7亿元、77亿元、48亿元、7亿元、43亿元。债券为5年期固定利率附息债。
    从银行“借新还旧”来维持
    尽管银监会信誓旦旦地说地方融资平台贷款风险可控，但一些政府已经没米下锅，拆了东墙补西墙。
    一位地方政府官员告诉中国经济时报记者：“有些资产已经重复抵押多次，有些县甚至要求企业把下一年的税提前交上来，用以还债。”还有的把目光投向理财市场。“我们向信托公司融资7个亿，利率在10％—12％左右。”天津一位开发区官员对记者说。当记者问怎样偿还时，他说：“等我们盖好房子出租给商户，就有钱还了，不用发愁。”
    记者在采访中了解到，某些地方领导的负债观是“新官不理旧账，借债不怕还钱，自己借别人还”，这助长了地方政府的盲目举债。而且“谁借得越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制让地方政府官员存在强烈的借债动力。
    在国务院参事夏斌看来，基础设施领域过去的在建工程要继续，新政府的项目又开工，长期以来可以靠土地收入作担保向银行申请贷款，最近由于新供地指标未能预期实现、土地收入减少，只能转向高息债券、理财市场，有的地方甚至伪造假财务报表进行非法集资。这些项目投入基本没收益，只能靠不断地从银行“借新还旧”来维持。即市场、投资者、企业包括银行普遍认为，地方融资平台的偿债缺口，中央政府最后会救的。大家“心照不宣”，想搞项目的照样敢大量借钱，有钱想投资的照样敢把钱借出。但是，流动性是可以瞬间变化的。一旦预期改变，传统的流动性即刻烟消云散，危机马上爆发。
    地方债的增长从2008年底开始，当时四万亿经济刺激计划使地方政府开始搞基建，甚至建了些假大空的形象工程。这两年经济不景气，政府税收和卖地收入减少，一些省份的公路和城投相继出现一些问题。
    “现在很多城市开发建设缺乏社会管理，建房拆房是GDP的老路走不下去了，而且透支了产业升级的利益。”天津财经大学经济学院副院长丛屹对中国经济时报记者说，首先要清楚中国财政往哪个方向转型。为了还政府债务，各地方由于对资金的饥渴而形成的土地开发模式不可持续，我们要经过考核和论证，来重新明确地方政府的职能定位。
    “经济发展速度降下来，财政收入自然会降下来，这是正常的‘经济决定财政’。”南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛教授对本报记者分析，地方政府的一般预算收入 （后来称公共财政预算收入），基本属于“吃饭财政”。地方政府真正做事情的钱，主要有四个来源：预算超收收入、上级转移支付、土地出让收入、融资平台。在超收下降、转移支付有限的情况下，地方政府追求土地财政收入和融资借债收入很正常，这与官员的考评晋升体制有关。当前地方政府官员在考评晋升机制的误导下，一般都上大项目和大工程，这样容易出政绩，风险就体现出来，比如通过信托、影子银行等，以较高的融资成本取得资金。
    建设资金主要依靠政府举债
    中国经济时报记者在调查中发现，在资金投入较大的城市，有相当一部分资金都用于城市建设和开发。政府面临着艰难抉择：收入放缓伴随着财政支出增加，大量基础设施投资需求与资金缺口，城市建设资金依靠政府举债和投融资平台贷款。
    新增贷款额大于当年财政收入的地区，包括天津、安徽、福建、海南、重庆、四川等省市，地方债务的风险就高于其他省份。各地也存在平台贷款总量大、项目资金缺口大、还本付息压力大的难题。而作为地方政府最主要财政收入来源的土地拍卖收入则因为房地产市场的调控政策而受到影响，使得地方政府偿债压力增大。
    记者在天津市财政局官网上看到，上半年天津市地方一般预算收入1053．2亿元，其中地方税收收入665．2亿元。全市一般预算支出1036．2亿元，主要是教育支出、社保支出等。截至今年6月末，天津市金融机构（含外资）本外币各项贷款余额 19688．19亿 元 ， 同 比 增 长14．1％；各项存款余额22131．11亿元，同比增长15．1％。
    与北京、上海直辖市相比，天津是名副其实的“小个子”。尽管持续七八年的投入，天津的经济总量刚刚跨入万亿元，2012年生产总值为1．29万亿元，与重庆市相当。如今，天津处在建设国际港口城市、北方经济中心和生态城市的新发展阶段，更需要大量的城市建设资金。
    天津市地方税务局副调研员曲明告诉本报记者：“天津的投融资平台主要进行城市综合开发，包括城市路桥、轨道交通、环境水务等。以楼宇经济、科技小巨人等大项目和重点基建带动经济发展。去年滨海新区的税收占到全市税收收入的近一半。”
    天津的城市建设资金主要依靠政府举债和投融资平台贷款。记者从多方渠道辗转了解到，截至目前，全市融资平台贷款的余额4563亿元，占全市贷款余额1．77万亿元的25．78％，负债率41．48％（政府债务余额／当年地方 GDP），债务率170．6％（政府债务余额／当年财政收入＝4563／2674）。2012年到期贷款本金1016．53亿元，利息246．21亿元，本息合计1262．74亿元，占全市贷款余额1．77万亿元的7．13％，偿债率为47．22％。
    当前地方政府的融资过多使用以银行贷款为主的间接融资。接受本报采访的多位专家形成共识：要化解政府债务风险，就要调整融资结构。毕竟地方建设项目都是长期的，银行的企业特点决定了其不能成为地方修路、铺桥、建地铁的长期“供血源”。
    市政债让政府有稳定偿还来源
    城市建设资金需经过多方渠道来筹集，但钱从哪里来？如何规范使用？土地财政能否持续？各界也在积极探讨。
    “土地开发的模式不可持续。而要让土地财政完全归零也不现实。”丛屹分析称：从2007年到2012年底，大量融资依附于房地产，政府产业升级的能力就没那么强，产业园区也大多是地产开发的模式。地方融资平台依附于土地开发，比重较大的是银行授信贷款、信托、基金融资等。这种债务链条很难打破。一旦土地开发后续力量不足，产业园区卖不出去，债务链条就会有压力，要么展期，要么以短期融资的方式“拆东补西”。
    马蔡琛表示，借钱开发的相关金融风险责任，不能单纯责怪地方政府和融资平台，银行等金融机构同样也难辞其咎。因为银行具有审贷能力，把不该借的钱借出去，这说明金融机构的内部控制制度基本上是失效的，现代公司治理结构形同虚设。
    早在2010年10月，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出：审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
    从长期看，土地财政难以持续，还是要寻求新的融资通道，逐步建立地方政府的信用体系。
    丛屹表示，未来地方政府要获得金融支持，中央要尊重地方创新的能力。在转型时期的财力不足和资金错配，可以利用现有资源建立有效的融资渠道，比如债务融资。但要管理规范，并且保证还债。国债期货为下一步的地方债务融资创造了平台。目前国债有人买，但地方债有些尴尬，有些资金被挪用，使用不规范，效益不高，投到不该投的项目。各城市千差万别，允许自主发债的省市债务偿还能力都具良性。中西部地区建设不发达，公共产品还过多依靠市场，转移支付和扶贫项目也有效果，关键取决于政府决策的科学性。
    天津的债务规模就较大，他们希望成为地方债券发行试点地区。目前财政部确定2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省开展自行发债试点，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50％（含50％）。
    “发行市政债能让地方政府有稳定的偿还来源，但在目前的情况下，放开市政债的时机还不成熟，需要改变官员的政绩观念，加强财政预算监督等举措到位后，才可以考虑市政债试点扩大的问题。”马蔡琛对记者说。（刘慧）