顾昕：社会凯恩斯主义与中国公共财政转型

    中国进入了新的改革时代。在这个意见多元的时代，各界精英对中国经济发展模式转型的必要性以及实现转型的大方向，有了难得的共识。然而，这些共识一落实在公共政策层面，常会出现头绪纷乱的局面。
    众所周知，中国现行经济发展有三个方面的失衡：一是投资与消费比例失衡；二是内需与出口失衡；三是投资结构失衡，即政府投资在投资结构中占有很大的比重，而支撑这一投资结构的公共政策理念就是凯恩斯主义，即政府通过扩大公共工程支出来推动经济增长。
    同样众所周知，中国经济发展模式转型的要害在于提升国内需求，即增加国民消费（而不是政府消费）在国民经济驱动力中的贡献度。
    然而，要将以上两个众所周知的共识转变为现实，必须依赖公共财政的转型。这就要求各级政府必须在民生领域，也就是国际上通称的社会领域（social sectors），提高财政支出的金额和比重。唯有如此，内需的成长才有可能。换言之，公共政策的核心理念，必须从经济凯恩斯主义向社会凯恩斯主义转型，即公共财政支出的重心必须从“物质性基础设施（physical infrastructure）”向“社会性基础设施（social infrastructure）”转移。
    其实，在国际社会发展研究界有一个基本的共识，即各种社会保护（social protection）制度构成了“社会性基础设施”，为民众在波动不已的市场环境中提供各种保护，并且为他们摆脱经济危机提供机会。因此，健全的社会性基础设施是内需保持强劲和稳定的制度基础。毫无疑问，对于任何一个健全的市场经济体来说，物质性基础设施是必不可少的，而社会性基础设施同样是不可或缺的。中国绝不可能例外。
    经济凯恩斯主义与中国公共政策的两难困局
    2013 年，中国的经济发展面临着严峻挑战，其表层的表现为“保增长”的艰辛，而深层的表现则是中国过去的经济发展模式难以为继。
    很多人应对危机的反应都是出自本能，政府也很少例外。在整个改革开放时代，中国政府应对经济危机的一大本能反应，就是某种简化版的“凯恩斯主义”，或曰“积极的财政政策”，即通过政府财政大规模投入物质性基础设施建设（铁路、公路和机场）来刺激经济。当然，凯恩斯主义还包括货币政策。各国政府在面对经济危机时以财政政策和货币政策加以应对，也都习以为常。
    然而，凯恩斯主义的理论，实则包含着一些损害市场机制运行的隐患。对此，早有哈耶克和弗里德曼等西方新自由主义大师们加以拨正，今有中国各路经济学高手予以细说。简言之，凯恩斯主义原本是一种“萧条经济学”，即在宏观经济出现剧烈下行的特殊状况之下，方能成为政府干预的理论依据。现实的情形却是，一旦凯恩斯主义成为公共政策的主导性理念，即便宏观经济仅有小的波动，大量的政府干预也无时不在。就中国而言，具体的表现就在于政府投资成为经济增长的主驱力。即便对各界精英认识到这种格局的危害性，减少政府干预作为消除这一危害的根本之道也难以落实在具体的施政之中。
    造成这种两难困局的缘由，固然纷杂，但其中一点，在于中国凯恩斯主义者对凯恩斯主义的功利化理解和操作。实际上，如果细考凯恩斯本人的思想发展和凯恩斯主义在世界各国的接受路径，有两点遭到了国人的忽视。第一，凯恩斯主义必须建立在市场机制的运行之上。事实上，凯恩斯本人无数次坚持他是自由市场的服膺者。第二，凯恩斯所主张的“积极财政政策”，其施政对象绝非仅仅是物质性基础设施，而更多地是社会性基础设施，即建设福利国家。
    实际上，在凯恩斯本人提出自己的学说之时，福利国家已经在德国萌芽。德国建设福利国家的主导性制度安排是发展社会保险，这一模式史称“俾斯麦福利国家”。然而，20 世纪30 年代，受到凯恩斯主义的影响，美国政府在大萧条时期力推新政，建立了美国式的福利国家。1942年，英国在第二次世界大战战况胶着之际，就发表了《贝弗里奇报告》，并在二战结束后的第二年（1946 年）推出《国民保险法》和《国民健康服务法案》，建立了社会保障制度和全民公费医疗制度（即在伦敦奥运会开幕式上闪亮登场的NHS）。由此，大西洋两岸形成了以公共财政为主导的福利国家，史称“凯恩斯福利国家”。这一福利国家的理念基础，又被称为“社会凯恩斯主义”（SocialKeynesianism），以区别于将公共财政支出重心放在公共工程上的经济凯恩斯主义。
    福利国家是市场经济的“社会性基础设施”
    谈到福利国家，很多人都会心存疑惑。在他们看来，建设福利国家必定意味着政府官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而破坏市场机制运行的基石。简言之，福利国家“养懒汉”。近来在南欧国家爆发的欧债危机，似乎更加坐实了这一看法。
    这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，的确有一段时期，不少国家追求所谓“劳动力非商品化”，导致福利给付水平很高，很多人根本不参与劳动力市场亦能安享清福。与此同时，社会政策的实施还呈现出极强的行政化之势，以“命令与控制”为特征的官僚机构主宰着公共服务的筹资和提供，此种行政化的福利国家自然损害了市场机制的正常运行。该情形在中国也存在。在推进中国医疗体制改革的过程，便有一种强烈的呼声，即政府应该确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，并对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。
    值得深思的是，正如市场制度本身处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。福利国家是否与市场机制相冲突，在于我们以何种方式运行福利国家。福利国家的运行固然有行政化之歧路，但也有市场化之坦途。以市场机制的名义来反对福利国家，体现了某种僵化的意识形态思维方式。
    实际上，自20 世纪80 年代以来，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。改革内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务中引入精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担着主导责任，从而在提升个人自由与责任的同时，依然维持着国民的公共福利水平。
    经过了30 多年的改革，“福利国家”在西欧、北欧甚至在新兴起的中欧地区，不仅没有衰落，反而走上了健康发展之路。福利国家无非成为一种“社会性基础设施”，正如交通、通讯、公用设施等物质性基础设施一样，为这些国家中市场经济体系的正常运转，提供了保证。
    践行社会凯恩斯主义，重建中国的福利国家
    无论是物质性的还是社会性的，基础设施建设都不宜超越社会经济发展的水平，这是无需赘言的。在当今中国，社会性基础设施的建设却大大滞后。因此，效仿大萧条时期的美国和二战时期的英国，中国在今天要直面经济挑战，必定有赖于政府财政大规模投入社会性基础设施。简言之，社会凯恩斯主义应该成为公共政策的核心理念。
    其实，很多中国的经济学家并不反对这一想法。他们大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，甚至视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。可惜的是，中国经济学家大多将经济政策与社会政策视为两张皮，认为两者互不相干，甚至相互挤压、相互排斥。无论持何种立场，中国经济学家对凯恩斯主义总是兴致高昂，但几乎很少看到有人谈论“社会凯恩斯主义”。中国的社会政策专家也有类似的问题，他们当中很少有人对市场机制有真正的了解，在高声呼吁政府重视社会福利的同时往往对市场机制的健全有意无意地给予漠视。
    长远看，重建福利国家的工作，应列入新改革时代公共政策的议事日程。在改革开放前和改革开放初期，中国曾存在着某种意义上的福利国家，这是一种以计划经济体制为核心的社会安全网制度，尽管其福利水平较低。随着市场改革的推进，计划经济体制作为一种整体性的社会经济制度逐渐瓦解，原有的社会安全网随之破裂。在过去的30 多年，尽管社会保障事业的发展被提上公共政策的议事日程，但长期以来一直从属于国有企业的改革与发展，社会发展没有成为政府施政的重心，社会政策也没有成为独立的公共政策部类。
    最近10 年，社会经济发展失衡的格局有所改观，以居民为目标人群的多种社会保障制度得以快速发展。然而，无论是政府，还是全社会，都缺乏一种重建“福利国家”的意识，有不少人还对“福利国家”有着各种各样模糊的认识。实际上，福利国家与劳动力市场互为补充、相互依赖，是市场经济体系中不可或缺的两种制度安排。欧洲有一些国家在某一段时期，包括目前深陷主权债务危机的南欧国家，采取了不当的社会经济发展战略，致使福利国家发展过度，抑制了劳动力市场的正常运转，也超越了自身的经济社会发展水平。这样的教训无疑应该为中国人所汲取，但这绝不意味着中国不应该建设一个“福利国家”。如果把发达国家的经验教训生搬硬套在中国，呼吁人们警惕所谓“福利过度”的问题，时常会令人产生时空倒错的感觉。
    当然，我们在践行社会凯恩斯主义理念的同时，必须时刻牢记凯恩斯主义的根基就是市场机制。因此，在社会政策的设计和实施中，防止行政化机制侵蚀市场机制的运行，是中国重建福利国家的关键。在中国医改领域，笔者历经8 年，始终不渝地质疑以“命令与控制”模式主导医改，坚决主张走市场化的道路，即政府主导全民医疗保险的建设，然后通过医疗保险对医疗服务进行集团性购买，同时大力推进医疗服务体系走向多元竞争的格局。
    同时，在推进福利国家的建设上，还可进行结构性选择，即优先选择那些人人需要、但又不大可能有损于劳动积极性的福利项目，从而确保社会政策与经济政策有相辅相成之效。例如，笔者另文倡导政府财政主导的国民基本养老金制度和全民健康保险制度，就是这样的选择。政府通过财政支出，为所有老年人提供一笔适度的基本养老金，或以一视同仁的方式支持所有国民参加健康保险，无论如何不会与所谓的“养懒汉”有任何瓜葛。而且，这样的社会政策，在提供相关的社会保障之时，亦能有效提升国民消费水平，促进国人急需的养老产业和医疗产业的发展。
    超越经济凯恩斯主义，践行社会凯恩斯主义，重建福利国家，是中国新改革时代的新趋势，无法避免，也不应该回避。
    顾昕，北京大学政府管理学院教授，中国经济体制改革研究会公共政策研究中心研究员