顾书桂：住房商品化、住房问题与中国土地财政转型

    内容提要 住宅商品化的前提是消费者有足够的支付能力购买商品化住宅。市场经济条件下，工薪阶层的支付能力以劳动力价值为基础。劳动力价值局限于劳动力再生产所需要的消费资料的价值，不完全包含商品化住宅的绝对地租份额，因此住房商品化不足以解决一般工薪阶层的居住问题。土地财政是中国住房商品化的主要动力。保障性住房的有效供给依赖于中国土地财政的成功转型。
    关键词 住房商品化 工资 住房问题 住房保障 土地财政
    住宅商品化是 1998年中国城镇住房体制改革的核心内容之一。住宅商品化有利于更多的经济资源投入住宅建设，有利于提高住宅生产经济资源的利用效率，但其成功又离不开消费者必要的支付能力。在市场经济条件下，消费者最基本的支付能力取决于工资水平。本文拟从劳动力价值出发，分析住宅价格与消费者工资的关系，从而对中国住宅商品化政策进行实事求是的评价。
    一、劳动力再生产的费用是消费者工资的基本组成
    工资是劳动力价值的货币表现形式。市场经济条件下，工资与劳动力再生产费用之间的关系，很早就被人们注意到。苏格兰经济学家麦克库洛赫( 1789－ 1864)认为，“生产劳动的成本，象生产所有其他一切运到市场上的物品一样，必须有购买人支付。假如工人们不能得到维持他们自己及其家庭生存所需食品及其他物品的足够数量，他们的后代即会完全灭绝。这即是工资率能够长期缩减的最低额。由于这个理由，所以把它叫做自然的或必要的工资率”。随后的奥匈帝国经济学家弗·冯·维塞尔(1851 －1926)也认为，“如果劳动者除了工资之外再没有别的收入供他花费，工资的确不能永久低于用必要的生活资料价格所标示的数额。如果生活资料稀缺而又昂贵，较高的工资最终一定会随之而来。苦难和死亡是产生这种结果的无情的力量，因为它们把劳动者的人数缩小直到被缩小了的劳动的供给又使工资重行提高到足以偿付生活必需品为止”。
    当代社会的工资理论依然是以劳动力再生产费用为基础的。美国当代经济学家 C·A·摩尔根和劳埃德·雷诺兹均认为，“典型的雇主在肯定工资范围时，衡量下列各点：厂商的利润状况，其他支付工资( 工会和非工会的) ，劳工成员的态度，与工资有关的劳动力的质量方面( 生产力)，有关工资的立法要求，商品出售价格及其变动的可能性，和厂商产品需求弹性”。这里厂商的利润状况对工资的首要决定性影响与亚当·斯密的最初观点还是一脉相承的。亚当·斯密认为，“像对其他商品的需求必然支配其他商品的生产一样，对人口的需求也必然支配人口的生产”。
    由此可见，劳动力再生产的费用构成工资的基本内容始终是市场经济的共识。尽管由于各种其他因素的干扰，短期内实际工资水平会偏离劳动力再生产的费用，甚至会较大幅度超出劳动力再生产的需要，但从长期看，实际工资水平的变化始终是围绕着劳动力再生产费用这一轴心的，实际工资尤其不能无限期低于劳动力再生产最低费用。劳动力再生产费用作为工资的核心组成部分，决定了任何超出劳动力再生产费用的商品和劳务(包括住房) 支出，都不是以工资为主要收入来源的消费者所能稳定承受的。
    二、消费者工资不能完全覆盖商品化住宅的绝对地租
    工资的经济性质决定了任何以工资为基础收入的消费者都不可能有稳定的支付能力支付商品化住宅的市场价格，因为住宅的商品化属性决定了商品化住宅的市场价格必然包含绝对地租，只要绝对地租大于零，它就不是以工资为基础收入的消费者所能支付的(本文撇开工薪消费者支付能力更弱的优质住宅和级差地租不论) 。
    首先，绝对地租是任何商品化住宅市场价格的基本组成部分。住宅商品化意味着不仅住宅的价格必须由市场决定，住宅所有的生产要素( 从土地、建筑材料到人力资本)也必须具有商品属性，其价格由市场决定，否则极易侵害生产要素所有者或其相关主体的应有权益。在均衡的住宅市场上，商品化住宅的市场价格是由成本价格与平均利润构成的，其中成本价格又包括建筑材料成本、人工成本和土地成本。与土地投入相比，建筑材料投入与人工投入竞争明显激烈，成本相对稳定。土地投入成本的易变性与土地投入的缺乏弹性相关，土地投入价格完全取决于土地市场的需求。不过，不管土地质量的差异程度如何，与级差地租(包括土地投资收益)相比，绝对地租始终是土地价格的重要组成部分。也就是说，一块建筑用地，可以没有级差地租，也不能没有绝对地租，否则它宁可保持荒芜状态，也不会被投入使用。
    其次，无论是竞争决定还是垄断决定，绝对地租都大于零。绝对地租是土地所有权的经济实现形式。只要土地所有权存在，绝对地租就会存在。丧失绝对地租的土地所有权是没有任何意义的。尽管某块土地的绝对地租完全取决于该块土地的市场需求，但在土地市场上，某块土地绝对地租的实现不仅受到土地市场总体需求的影响，也受到其他地块供给的影响。一般而言，土地市场的总体需求越旺盛，土地绝对地租的实现数额越大，实现成本越低，反之则反是；其他土地地块的可替代性越强，该土地地块绝对地租的实现数额越小，实现成本越高，反之则反是。换句话说，在其他条件不变的前提下，土地市场供给本身的竞争性大小直接影响着土地绝对地租实现数额的多少，土地供给的竞争性越强，土地绝对地租实现的量越小；土地供给的垄断程度越高，土地绝对地租实现的量越大。前者决定绝对地租的低限，后者决定绝对地租的高限。但不管土地供给如何竞争，绝对地租都不会降低到零；
    当土地供给处于完全垄断状态时，绝对地租则会达到最高限。
    接着，绝对地租是土地所有权价格，与阶段性土地使用权价格是两回事。从产权角度看，土地作为一种商品，其权和利是可以进一步分解的。土地的权可以分解为土地所有权、土地使用权、土地收益权和土地处置权等。绝对地租作为利的一种形式，对应的是土地所有权。只要土地存在，土地所有权存在，绝对地租就会得到体现。因此，绝对地租与土地所有权的时间跨度是一样的。与土地使用权对应的是土地租金(中国简称土地出让金)，尽管土地使用权是土地所有权衍生出来的，但由于可切割性的不同，土地使用权与土地所有权的时间跨度显然是不一样的，代表某个时间段的土地使用权的土地租金与代表整个时间段的土地所有权的绝对地租显然是两个不同的概念。如果考虑到土地所有权带来的级差地租，这两个概念之间的差异就更大了。因此，我们绝对不能将总体性的绝对地租(土地所有权价格) 与阶段性的土地租金( 土地使用权价格) 混淆。
    再次，消费者工资仅包含阶段性土地使用权价格，不能覆盖总体性的土地所有权价格。消费者的工资反映劳动力再生产的费用，包括一定期限土地租金在内的居住费用作为劳动力再生产费用的基本组成部分，理所当然应该进入消费者的工资。然而这也仅仅意味着，消费者工资能够支付劳动力再生产过程中作为阶段性土地使用权价格的土地租金，丝毫也不意味着这部分工资能够覆盖作为土地所有权价格的绝对地租，因为土地所有权价格———绝对地租与阶段性土地使用权价格———土地租金是明显不同的两个概念。尽管理论上绝对地租与土地租金存在一定的内在关联，但考虑到土地所有权的延续时间与劳动力再生产的时间相差太大，消费者工资能够支付的作为阶段性土地使用权价格的土地租金与作为土地所有权价格的绝对地租的差异必然也很大，前者可能远远小于后者。消费者工资能够支付阶段性土地使用权价格———土地租金是必然的，消费者工资能够支付土地使用权价格———绝对地租则仅仅具有偶然性。
    最后，商品化住宅可以是消费者工资阶段性结余的存在形式。消费者的工资不足以支付土地所有权的价格———绝对地租，由于绝对地租是商品化住宅市场价格的基本组成部分，这就是说，即使不考虑级差地租，消费者的工资通常情况下也是不可能支付商品化住宅市场价格的。然而，如果消费者有能力弥补支付缺口，主要依靠工资收入的消费者依然是可以以所有权形式一时或永久拥有商品化住宅的。例如，消费者先以债务形式或挪用其他支出方式填平支付缺口，就可以有能力暂时拥有商品化住宅，只要在债务到期或其他支出开始前依靠商品化住宅的变现或商品化住宅的升值足额偿还即可。商品化住宅作为一种价值载体，并不排斥消费者工资性收入暂时积余的吸纳，当然前提条件是商品化住宅能够确保消费者工资性基金的保值增值。事实上，在发展中的住宅市场上，很多商品化住宅特别是优质住宅有极好的保值和增值性能。
    消费者的工资性收入不足以支付商品化住宅的市场价格，决定了一个国家住宅商品化的对象不可能是依靠工资收入的一般工薪阶层。如果一定要将一般工薪阶层作为住宅商品化的对象，其取得成功必须依赖下面两个条件之一：让一般工薪阶层通过市场渠道获得非工资收入，特别是财产收入，或者让一般工薪阶层通过政府渠道获得转移支付，并且这种非工资收入或转移支付在数量上要足以弥补一般工薪阶层购买商品化住宅的支付缺口。按照这个标准衡量，中国住宅商品化明显走入了误区。
    三、土地财政是中国住宅商品化的主要动力
    中国住宅商品化进入误区，一方面源于一般工薪阶层的支付缺口不仅在实践上得不到弥补，在理论上也得不到支持，另一方面源于中国保障性住房的建设在中国始终得不到有效推进。
    一般工薪阶层购买商品化住宅的支付缺口得不到有效弥补的证据在现实中比比皆是。例如，由于买不起商品化住宅满足刚性居住需求，城市群租在1998年中国城镇住房体制改革以后愈演愈烈，由上海几乎扩展到全国大中城市，而各级地方政府和中央政府对此束手无策； 又如，面对一般工薪阶层的支付缺口，政府不是想方设法进行转移支付，促使其买得起商品化住宅，而是鼓吹根本经不起推敲的“买不如租”观点。
    然而，政府对一般工薪阶层购买商品化住宅的支付缺口进行弥补在理论上也是得不到支撑的。商品化住宅的市场价格固然超出了消费者工资的支付能力，但消费者不购买商品化住宅并不影响消费者劳动力的再生产。政府不弥补消费者购买商品化住宅的支付缺口，与社会公正无关。如果政府对某个消费者的这一支付缺口进行弥补，就意味着任何消费者的这一支付缺口都应得到弥补，否则就是不公平的，而这显然不是哪一届政府财力能够承受的。至于消费者自己依靠工资外收入填平市场支付缺口，同样不可能。这不仅是因为工资外收入具有偶然性，因而缺乏普遍适用性，还因为工资外收入特别是财产收入要求消费者以拥有一定的财产为前提，这显然也不是一般工薪阶层都能做到的。因此，政府需要做的不是弥补消费者购买商品化住宅的市场支付缺口，让所有消费者都获得商品化住宅的所有权，这本身也不是义务，而是提供与一般工薪阶层支付能力相适应的经济适用住房等保障性住房，满足一般工薪阶层的刚性居住需求。
    关于保障性住房，早在 1994年国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》就规定建立“以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”，1998年发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》再次强调建立“以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。但政府政策执行起来却是“以高收入家庭为对象的商品房供应体系”迅速膨胀，商品房市场价格一路走高，以致2006 年 5 月建设部等九部委不得不联合发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，规定“自 2006 年 6 月 1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积 90 平方米以下住房( 含经济适用住房) 面积所占比重，必须达到开发建设总面积的 70%以上”，这意味着中国商品化住宅越来越趋向豪华，正将越来越多的消费者排挤出住宅市场，中国的住房问题也因此越来越严重了。2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，正式将“住房问题”列为“重要的民生问题”，承认“城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难”，从而间接承认中国住房商品化的局限性，即住房商品化不足以解决大多数人至少是工薪阶层的刚性居住需求。
    然而直至 2010 年，伴随着中国 3600万套保障性住房建设的大规模铺开，中国城镇住房体制改革的痼疾才真正暴露出来，这就是中国的政治体制不足以确保各级地方政府有足够的动力和压力去重视民生需求，去满足一般工薪阶层基本的居住需求。针对保障房建设任务，各级地方政府的抵触措施层出不穷。
    先是借口土地供应紧张，实质是不想放弃任何土地的商业价值，因为它不愿增加增量土地中保障房建设的比重；然后借口融资难题，实质还是不想放弃土地的机会受益，因为保障房建设融资难的根源在于土地投入的商业化定价；后来干脆搞无效供给，实质还是不想放弃土地的机会受益，因为只有无效供给才能从根本上遏制保障房建设。这就反衬出中国过去十多年的住宅商品化，很大程度上是地方政府的经济利益推动的，是一种政府牟利行为。由于住宅商品化可以完整获取城市地租，而与一般工薪消费者支付能力相适应的经济适用住房则至少需要将部分城市地租排除在外，这意味着中国住宅商品化大潮与城市地租的变现和获取是相一致的。加上中国城镇土地国有的法律规定，从而可以顺理成章地推断出，中国住宅商品化的主要动力其实就是土地财政。考虑到多年来中国城镇普通商品住宅价格平均涨幅长期高于公寓和别墅价格平均涨幅，中国这种土地财政不但不是以优质住宅为基础、遵循支付能力原则的良性土地财政，反而是以普通住宅为基础、将掠夺对象指向中低收入阶层的劣质土地财政。中国要解决住房问题，不仅要解决表面的保障性住房有效供应问题，还要解决深层次的土地财政转型问题，而且解决土地财政的转型问题是解决保障性住房有效供应问题的前提和根本条件。
    四、土地财政转型是中国住房问题解决的根本
    解决土地财政转型问题实现中国保障性住宅的有效供给在我国有极为重要的意义。首先，它最直接的作用是能从根本上解决我国的住房问题，促进社会和谐。住房需求是涉及劳动力顺利再生产的刚性需求，如果得不到满足，社会稳定就会受到威胁、遭到破坏。自从2003年中国商品房价飞涨以来，住房问题在举国关注中变得越来越严重，已经快到达社会公众能够忍受的极限。住房问题的解决，在增进社会公众幸福感的同时，也能大大缓解因此引发的紧张社会关系。其次，有利于化解风险，稳定中国国民经济。美国次贷危机的爆发，很多人将其归咎于技术性因素，这是很难经得起推敲的。美国次贷危机的爆发，恰恰是因为住房过度商品化，政府又因为没有足够财力补贴不得不将赤字转嫁给金融机构导致的。中国一旦将购买力过低的消费者大规模从住宅市场撤离出来，无疑有利于降低这些消费者的财务风险和国民经济的宏观风险，从而稳定国民经济。再次，有利于提高政府威信，增强社会公众的凝聚力。在过去十多年的住宅市场宏观调控中，政府威信无疑受到了极大的考验。房价调控屡调屡败，屡败屡调，房价上涨的根源从房地产开发商变化到住宅投机者(山西煤老板、温州炒房团为代表)，从不买房不准结婚的丈母娘变化到已经实行十多年的分税制，最后不得不承认是土地财政，而且是以普通住宅为基础的劣质土地财政。对社会公众而言，这显然不是一个政府应有的正面形象。住房问题的最终解决，至少能保持社会公众最后的信心。当然，解决土地财政转型实现中国保障性住宅的有效供给对于中国住宅市场体系的健康发展也是必不可少的。住房保障问题不解决，商品化住宅市场体系的发育就会受到牵制，商品化住宅的市场价格层次就不可能拉开。因为保障性住宅不能有效供给，势必要依赖商品化住宅，势必要打压商品化住宅的市场价格。由于行政打压商品化住宅的市场价格，即使有效也不可能持久，势必导致更多不成熟的政策措施出台，从而干扰商品化住宅市场特别是优质住宅市场的发育。中国当前的限购，与其说是为了降低商品房价，还不如说是出于对土地财政的无奈。
    实现中国土地财政的转型，关键是实现中国土地财政收入的转向，而不是确保中国土地财政收入的规模。当前人们争论房产税的一个焦点是房产税能否取代土地出让金，这实际上已经将中国的政权性质庸俗化、经济人化了。所谓“君子爱财，取之有道”，政府也是如此。负效用过大的财源，即使规模再大，政府也不应该伸手，至少不能欲壑难填。中国实现土地财政的转型，本质上是寻找与土地相关的收入，但不以损害社会公正和经济效率为前提。换句话说，新型的土地财政收入，既不要损害经济资源的优化配置，又要符合社会公平的原则。按照这个标准，中国的土地财政收入只能依赖商业化的土地利用，只能来自于土地商业化利用的剩余产品，即占有和实现剩余产品的个人和企业。这一方面指获得大量工资外收入(如财产收入、资本收入) 的中高收入消费者，一方面指获得大量利润的工业企业和服务业企业。1978年改革开放以来，为了吸引资本特别是国外资本发展国内经济，中国各级政府都进行了轰轰烈烈的招商运动，其最主要的手段就是向有大量资本或资金的个人或企业廉价甚至免费供应土地，从而将大量城市地租以政策优惠的形式转变为高收入消费者的投资收益和外资企业的经营利润。优惠用地的引资措施本来无可厚非，只要政府有足够的财力兜底即可。问题的关键在于，政府的优惠并不以政府的成本为前提，政府的优惠往往还超出政府财政的承受能力。为了弥补相应损失，各级地方政府不是要求高收入消费者和外资企业返还部分城市地租，而是将敛财方向转向没能获得任何城市地租的一般工薪消费者，这应该是中国劣质土地财政形成的重要原因。由此也比较容易解释，一旦劣质土地财政难以持续，针对优质住宅和工商企业用地的良性土地财政马上在中国部分地区启动这一奇怪现象了。当然，中国土地财政转型需要时间，中国各级政府适应新型的土地财政也需要时间，但这个过程本身是不可逆转的。中国劣质土地财政一旦成功转型为良性土地财政，中国保障性住房的有效供给问题就会迎刃而解。
    需要注意的是，中国劣质土地财政的形成表明中国的城镇住房体制改革走了一定的弯路，需要中国社会为此支付一定的成本。这种成本支出是不可回避的，否则这种路就不叫弯路。中国只有支付了这部分成本，才有可能实现中国住有所居的最终目标。
    当然，中国当局当前还必须认识到，即便没有劣质土地财政，政府也没有足够的财力补贴所有工薪消费者，因此住房商品化不可能解决所有工薪消费者的住房问题，中国住房问题的解决依赖于保障性住宅的有效供给。