刘志峰：关于完善中国特色住房保障制度的若干思考

    住房是人类生活的基本物质要素。党和政府高度重视解决群众的住房问题。党的十七大把努力实现全体人民住有所居，作为全面建设小康社会的重要任务。从上世纪八十年代初开始，在经济体制改革的总体要求下，我国对传统的福利住房制度进行了根本性改革，目的就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的住房制度，解决群众住房问题。从提租补贴、解危解困到安居工程建设，从集资建房、合作建房到发展经济适用住房，从建立廉租住房制度到大力发展公共租赁住房，住房保障始终是城镇住房制度改革的重要组成部分。随着城镇住房制度改革的深化和房地产市场的快速发展，城镇居民的住房条件得到明显改善。住房保障制度的探索与实践，对解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，发挥了积极作用。特别是最近几年大规模推进保障性安居工程建设，使城镇低收入家庭住房困难问题有了一定缓解。
    但由于认识的局限和经济社会发展阶段的影响，住房保障制度在政策设计和实际执行上仍有不少待解决的问题。一是有的地方早年建设的经济适用住房，供应对象把关不严，甚至没有任何限制，单套建筑面积过大，上市交易收益调节机制不健全，存在着借机牟利等问题，社会反响强烈。二是由于经济适用住房操作中的不规范，导致各方面产生不同认识，一些地方认为保障范围过大，保障标准过高，再加上部分地方过分依赖土地财政，经济适用住房建设在城镇住房建设中的比例逐年下降。加上廉租住房建设量很少，从而造成住房保障制度覆盖面越来越窄，城镇中低收入家庭住房困难问题日益突出。三是多数地方住房保障对象仍局限于城镇户籍居民，基本未考虑将常住非户籍务工人员等群体纳入保障范围。四是保障房品种偏多，有廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房、棚户区改造住房和拆迁安置房等等，相互间衔接不够顺畅，未能形成阶梯型保障体系，行政管理成本也较高。一些出售型的保障性住房供应对象不明确，产权不明晰，甚至出现少数有权有钱的单位以团购名义为职工牟利等问题。这些问题，有的是改革过程中的老问题，有的是随着经济社会发展特别是房价快速上涨带来的新问题。新老问题交织，使得当前住房矛盾较为突出并表现出新的特点，成为社会关注的热点问题。因此，结合我国国情，在抓好房地产市场调控的同时，进一步完善住房保障制度，显得十分迫切。
    住房是人的基本权利。保障公民居住权利是政府公共服务的重要内容。实现住有所居的目标，应处理好政府保障与发展房地产市场的关系。发展房地产市场与实施住房保障，都是解决城镇居民住房问题的途径，两者是相互关联的。房价越高，居民支付能力相应越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必须坚持住房市场化的发展方向和按劳分配的社会主义分配原则，规范发展房地产市场，支持多数居民通过购买或承租商品住房，逐步改善住房条件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通过财政、金融、税收、土地等政策扶持，帮助那些没有能力通过市场解决基本住房需求的中低收入家庭，逐步解决住房困难。
    完善中国特色住房保障制度，应坚持立足经济社会发展实际，与发展水平相适应，做到“保基本、广覆盖、可持续”，对不同收入居民的基本居住需要实行分层次保障；应坚持政府主导，社会参与，多渠道解决住房困难；应坚持“公开、公平、公正”的原则，确保住房保障资源公平、有效的利用；应坚持在国家统一政策的基础上，各地区因地制宜，分别决策，使住房保障与当地经济社会发展水平相适应，与城镇化进程相协调。结合我国当前住房保障的实际和城镇化快速发展的趋势，我认为，完善住房保障制度，重点是合理确定保障范围和标准，完善住房保障方式，健全准入退出机制，创新保障房建设融资机制。
    下面，我谈一些想法，供大家参考。
    一、关于住房保障的范围和标准问题
    我国正处于社会主义初级阶段，工业化、城镇化快速发展，城乡人口迁徙、流动就业规模大，住房供求紧张局面将长期存在，住房保障将是一项长期的战略任务。确定住房保障范围和标准，要从当地实际情况出发，既要量力而行，又要尽力而为，努力利用有限的财力，解决更多居民的住房困难，促进城镇化健康发展和社会和谐稳定。
    1.准确把握当前城镇住房的突出矛盾
    随着城镇化快速发展，以外来人员为代表的新移民大量进入城市，使城市的社会结构、家庭结构发生了显著变化。当前，城镇住房矛盾突出表现在：一是，住房供应总量不足。根据“六五”人口普查数据，2010年底，我国城镇住房与家庭的套户比为0.9：1左右。国外经验表明，在城镇住房套户比达到1.1：1以后，住房供求关系才能实现基本均衡。二是，部分城市房价大幅上涨后，中低收入住房困难家庭住房支付能力大大下降。三是，新就业无房职工和外来务工人员，由于工作年限短，积累少，阶段性住房困难问题突出。四是，仍有相当数量的老职工居住在各类棚户区中，生活设施简陋，居住条件差，亟待改善。
    2.确定住房保障范围需要考虑的因素
    确定住房保障范围除要立足解决当前城镇住房突出矛盾，还应考虑以下几个方面：
    一是住房发展目标。住房水平是社会发展的重要指标。中央提出到2020年实现全面建成小康社会的目标，住房是重要内容。届时，要使绝大多数城镇家庭居住在符合文明、健康标准的成套住房中。
    二是经济社会发展水平和政府的保障能力。我国正处于重要的发展战略机遇期，也是社会矛盾凸显期、改革的攻坚期。加大住房保障力度，是解决当前住房突出矛盾的有效措施。多年来，我国经济持续快速增长，政府财力明显增强，为加快解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，创造了一定的条件。应抓住机遇，加大投入，适当扩大住房保障范围，以应对高房价带来的挑战。
    三是人口变动规律和住房矛盾的区域性特点。从这几年的情况看，中西部地区多数市县，经济增长能力弱，就业容量低，部分劳动力流向吸纳就业能力更强的东部沿海地区和大中城市，住房保障的工作重点是解决本地低收入家庭的住房困难。东部沿海地区和大中城市，产业层次高，就业容量大，外来就业人口多，住房保障范围应该扩大到非本地户籍家庭，如，通过发展公共租赁住房（包括在产业园区建设的职工公寓、宿舍），向外来务工人员出租。
    四是住房市场化方向。完善和落实住房保障制度，是在住房制度改革成效的基础上进行的，市场化方向一定要坚持，改革的成果要不断巩固。在努力向住房困难群体提供帮助的同时，还要防止回到住房福利制的老路上，避免因保障过度而削弱居民自食其力的动力。
    3.合理确定基本住房标准或保障标准
    这里讲的基本住房，是指能够满足居民家庭基本居住需要的空间和设施条件的最低标准的住房。基本住房标准，既是保障性住房建设标准，也是确定住房保障范围、测算保障对象收入线的基础。如何认识基本居住需要？如何确定合理的住房保障标准？我认为应当贯彻以人为本的思想，做到住得下、分得开。同时立足于我国人多地少的国情和公共财政负担能力，量力而行，做到户型小、功能齐、设施全、质量好，努力使用有限的公共资源帮助更多的困难群众，同时也利于以后的退出管理。
    目前，对廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房，国家均规定了套型、建筑面积的上限。但在实践中，遇到了不少问题。如，对一个4人三代同堂困难家庭，安排1套一居室廉租住房，住不开；安排2套，又浪费了资源。再如，同样的建筑面积50平方米，对多层建筑而言，使用面积可达到40平方米，能设计出两居室；但对高层建筑而言，使用面积却不到35平方米，只能按一居室设计。在北方地区，由于保温要求，外墙较厚，同样的建筑面积，使用面积比南方地区的同类建筑要小，等等。
    为此，建议国家借鉴国外通行做法，以使用面积为统一标准，并在统一标准的前提下，允许地方适当灵活，为解决实际问题留出空间，从而使住房保障标准与申请人的家庭人数、代际关系、成员性别等相适应。否则，可能会出现政府提供了保障房但保障对象却不满意的问题。可以考虑，原则上2人以下（含2人）户安排单间套（指卧室和起居室共用一间），3人户安排一居室或两间套，4人以上（含4人）户安排两居室或三间套。当然，对不同家庭结构类型还要有所区别，如三代同堂家庭、单亲异性成员家庭，可以在间数或人均住房面积标准上适当提高。具体来说，2人单亲异性家庭应按一居室或两间套安排，三代同堂异性家庭应至少按两居室或三间套安排，以满足文明居住的要求。对单身职工和外来务工人员，可以提供宿舍型保障房。
    4.因地制宜确定住房保障收入线标准
    划定住房保障收入线，是个非常复杂的问题。划高了，政府财力达不到；划低了，该解决的困难人群得不到保障。在实行目标责任制考核的背景下，需要防止有些地方为完成任务而人为划低收入线的倾向。同时，由于享受住房保障会带来一定的间接收入，住房保障收入线即使划得较为适当，也还存在这条线上下边缘人群之间的利益平衡问题。
    鉴于各地住房市场供求关系特别是住房价格、居民住房状况、收入水平、公共财政能力差别较大，所以确定住房保障收入线，不能简单套用统计部门的收入五分法（高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入）。事实上，房价高的地区，中低收入甚至中等收入家庭，也难以依靠自身能力通过市场解决基本住房问题。住房保障对象的确定，核心要看居民家庭的住房支付能力。可以明确，凡是没有能力通过市场购买或租赁解决基本居住需要的家庭，都应该纳入住房保障范围。住房保障收入线标准，可以依据住房市场租金和家庭住房支付能力进行具体测算。
    当然，住房保障要分层次。根据保障对象的住房支付能力，分层次给予不同程度的保障，体现政策公平。
    二、关于住房保障方式问题
    对住房保障的方式，社会上有许多议论。目前的保障方式主要有两种。一种是实物保障，即向符合条件的家庭提供实物保障住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适应住房、棚改安置住房，以及部分地方建设的限价商品住房。另一种是货币补贴，即向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁适当的住房。我的看法是，现阶段小户型租赁住房短缺，大规模建设保障性住房是必要的。对现有的各类保障性住房可以适当归并：一类是公共租赁住房，另一类是共有产权住房。
    1.当前大规模建设保障性住房十分必要
    前些年，在实施住房保障的过程中，遇到了许多新情况和新问题。多数城市适合中低收入家庭需要的小户型租赁住房短缺，一些困难家庭领取了租赁补贴，却无法在市场上租到合适的住房；也有的住房困难家庭因租不到房子而领不到租赁补贴。另外，最近几年，通过棚户区改造，小户型旧住房大量减少，新建住房中小户型也较少。部分居民虽有多套住房，但目前尚未形成鼓励居民出租多余住房的政策环境，且有的第二套住房距离城市中心区域较远，中低收入家庭与新就业职工、外来务工人员难以承担交通成本，很难转化为城市住房租赁市场的现实房源。据统计测算，2010年底，我国至少有10%的城镇家庭的住房不成套。“十二五”期间，每年新增城镇人口1500万左右，其中的新就业职工和常住外来务工人员积累少，阶段性住房支付能力弱，住房困难问题十分突出。从这些情况看，当前和今后一个时期，大规模建设保障性安居工程是必要的。
    也要看到，与实物保障方式相比，货币补贴（租赁补贴）方式具有即期投入小、补贴效率高、操作灵活、便于退出等优势。但前提条件是，市场上可以出租的小户型房源充足。经过一个时期的大规模建设，住房市场供求关系趋于稳定，小户型租赁房源充足，就可以适时减少保障房建设量，逐步转为以租赁补贴为主。
    2.廉租房和公共租赁住房并轨设计
    目前，租赁型保障房主要有廉租住房和公共租赁住房。我认为，这两类租赁型保障房可以合并为公共租赁住房，统筹建设、并轨运营，实行“市场定价（或叫准市场价）、分档补贴、租补分离”的运行机制。廉租住房保障对象和公共租赁住房供应对象的区别，主要在于享受租赁补贴的多少。
    一是，统一规划、统筹建设。在建设过程中，不再区分廉租住房和公共租赁住房。既可以由政府投资建设，也可以通过政策引导，吸引包括民间资金在内的社会资金投资建设。为提高运营效率，运营管理主体可以与建设主体相分离。
    二是，参照市场价格确定公共租赁住房租金标准。具体定价时，要考虑当地经济发展水平、住房市场租金水平等因素，按照略低于同地段、同品质住房的市场价格来确定，并进行动态调整。
    三是，根据承租人的家庭收入水平，分档给予租金补贴。将保障对象依收入水平划分为几个档次，家庭收入越低，补贴越多。对收入较高的家庭，补贴较少或不补贴。如北京市前不久公开征求对公共租赁住房租金补贴标准的意见。他们考虑，按收入水平分6档给予补贴，最高租金补贴占房屋租金的比例达95%，最低10%。
    四是，租赁服务和政府补贴分别实施、平行操作、有机结合。具体操作中，受托运营机构负责公共租赁住房的日常运营和管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。政府（或用工单位）向承租人发放的租赁补贴，专项用于支付房租，可以直接划到受托运营机构或出租人的账上。符合条件的保障对象也可以到市场上租赁相应标准的住房，并申请租赁补贴。
    这样做，一是基本保证了投资建设和运营机构的合理收益，有利于吸引社会资金参与；二是体现了公平原则，承租人困难程度不同，补贴程度也不同，较好地体现了政策的公平性；三是政府对保障对象的补贴由暗补变明补，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，形成退出机制。同时，政府提供租赁补贴，引导社会资金和社会房源参与，在建房上可以少投入，这样就能将一次性大投入变成分期性小投入，有助于减轻即期财政压力。
    今后，公共租赁住房将成为保障性住房发展的重点。为了保证公共租赁住房可持续运行，还需要进一步完善相关支持政策。如，研究建立长期低息贷款政策；在合理的建设和经营周期内给予税收优惠；配套建设部分商业服务设施，统一经营管理，以平衡资金；如何保证项目本身有稳定的现金流，使建设投入有合理的回报；如何设定投资回收或投资退出渠道，稳定投资者的预期等。