刘承礼：改革开放以来我国收入分配制度改革的路径与成效——以公平与效率的双重标准为视角

    一、改革开放以来我国收入分配制度改革的基本脉络
    改革开放以来，我国收入分配制度改革采取渐进、联动的方式，在诸如分配原则、分配依据、分配方式、分配格局、分配结构、分配关系、分配秩序、分配形式、分配政策等方面进行了有章可循的调整，梳理各自的调整过程有利于从整体上把握我国收入分配制度改革的基本脉络。
    （一）分配原则、分配依据、分配方式
    分配原则是以公平与效率相互组合的形式出现在党和政府的正式文件中的。通过对1978年以来中国共产党历次全国代表大会发布的重要文件的整理，可总结出如下阶段性提法：第一阶段起始于1978年12月召开的十一届三中全会，终止于1984年10月召开的十二届三中全会，这一阶段提倡“克服平均主义倾向，以提高经济效益为中心”；第二阶段起始于十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，终止于1992年10月召开的十四大，这一阶段的分配原则可概括为“效率第一、公平第二”；第三阶段起始于十四大，终止于1993年11月召开的十四届三中全会，这一阶段的分配原则是“兼顾效率与公平”；第四阶段起始于十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，终止于2006年10月召开的十六届六中全会，这一阶段贯彻了“效率优先、兼顾公平”的分配原则；第五阶段起始于十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，并于2007年10月召开的十七大形成现时期的分配原则，即“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。
    在收入分配制度的组合要素中，分配依据和分配方式相辅相成，前者是后者的基础，后者是前者的表现形式。纵观改革开放以来中国共产党历次全国代表大会关于分配依据和分配方式的论述，我们大致可将其变迁历程划分为如下几个阶段：第一阶段起始于1978年12月召开的十一届三中全会，终止于1987年10月召开的十三大，这一阶段要求“必须认真执行按劳分配的社会主义原则”；第二阶段起始于十三大，终止于1993年11月召开的十四届三中全会，这一阶段的提法是“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”；第三阶段起始于十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这一阶段形成了至今仍在沿用的“以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度”。在以按劳分配为主体的前提下，个人向社会贡献的劳动数量和质量成为他向社会索取报酬的主要依据，而“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”作为官方的指导思想写入2002年11月发表的十六大报告后，生产要素所有者按各自贡献大小参与分配也日益成为重要的分配方式。
    （二）分配格局、分配结构、分配关系
    分配格局和分配结构均用来表征国民收入在政府部门、企业和居民之间的分布状况，这种收入分布状况是政府对收入分配结果的预期，更是对收入分配的宏观调控目标。通过对历年政府工作报告的整理，不难发现，在1980年代，政府对分配格局（或结构）的调整主要集中于国家、集体和个人之间利益的协调上。1981年的政府工作报告指出，“今后，国家将继续采取有力措施，调整国家、集体、个人三者之间的经济利益关系”。1983年的政府工作报告则更为具体，它对国民收入的分配格局（或结构）作了较为详细的规划，即“在发展生产、增加国民收入的基础上，要逐步使人民富起来，使企业的收入增加；同时，也要使国家财政收入不断增加，使国家逐步富起来。职工工资、奖金和福利基金的增长，必须低于企业利润和上交税金的增长。”可见，这是一幅“三方共赢”的国民收入分布图景，只不过国民收入增量的分配比例明显倾斜于企业和国家。此后，导因于国家放权让利战略的推行，政府在收入分配上的权力逐步下放给了微观企业。1987年的政府工作报告提出，“在国家与企业的分配关系上，除近期内国家还将规定大体统一的工资参考标准以外，今后国家只规定企业工资、奖金增长的限额、幅度或同效益挂钩的定额和比例，企业内部分配的具体形式和办法由企业自主决定”。1990年代，国家调整了分配格局（或结构）过于向企业和国家倾斜的做法，转而注重居民收入的绝对和相对提高。1992年的政府工作报告指出，“企业职工要在提高效益的基础上增加工资收入，适当提高行政事业单位职工的工龄工资和奖金水平，继续对有突出贡献的知识分子给予特殊津贴。要通过发展农村经济和适当调高粮食购价，增加农民收入”。由于市场化改革的不彻底和旧体制的惯性作用，1990年代末、21世纪初出现了日渐扩大的收入差距和分配不公，整个社会呈现出金字塔型收入分配格局（或结构），这是政府始料不及的。所幸的是，政府意识到了这种倾向，并于2001、2004、2005、2007年的政府工作报告中强调要不断增加居民收入，特别是提高低收入者的收入水平，扩大中等收入者比重，以形成一种两头小、中间大的橄榄型收入分配格局（或结构）。
    国家对分配关系的相关规定直接影响到居民收入的增长幅度。从历次政府工作报告来看，有关分配关系的规定是一脉相承的。在改革开放之初，其提法为“要处理好积累和消费之间的关系”；进入市场化改革过程后，其提法调整为“要合理处理好投资与消费之间的关系”。1980年的政府工作报告提出“使积累和消费的比例关系有所改善”，即积累率要下降，而消费率要上升。1981年的政府工作报告要求“继续合理地降低积累基金所占的比重，适当提高消费基金所占的比重，使人民生活继续有所提高”。这种调整的效果是显著的，正如1983年的政府工作报告所总结的那样：“到1982年，积累率由1978年的36.5%调整到29%，消费基金有了较大增长。”在此后相当长一段时期内，政府工作报告对积累与消费的关系都没有更新的相关论述。只是到2004年后，政府重新将处理投资与消费的关系提上议事日程，如2004年的政府工作报告特别指出，“合理调整投资与消费的关系，是今年宏观调控的重要方面”。2007年的政府工作报告继续论述了如何调整投资和消费的关系，使得二者的关系成为收入分配制度改革和宏观调控不可忽视的环节。
    （三）分配秩序、分配形式、分配政策
    随着经济体制转型的启动与深入，法治思想日益受到政府决策部门的重视，在收入分配领域主要体现为政府对分配秩序的建立和完善上。1983年的政府工作报告提出要“坚决制止乱发奖金的现象”。1985年的政府工作报告指出，“在工资改革中，各地方、各部门和各企业事业单位必须从全局出发，自觉遵守有关工资改革的各种规定”。政府将维护分配秩序落实为两个方面的重要举措。一是从法律层面采取保护和惩戒相结合的办法。1988、1989、1990、1996、2004、2005年的政府工作报告都要求坚决保护合法收入，取缔非法收入，限制过高收入，对违法乱纪、非法牟取暴利的，坚决依法制裁。特别值得提到的是，2004年的政府工作报告提出，要“切实保障农民工工资按时足额支付。当前要抓紧解决克扣和拖欠农民工工资问题。对拖欠农民工工资拒不支付的企业和经营者，要坚决依法查处”。二是从制度层面缩小收入差距。1988、1989、1990、1993、1996、2001、2005年的政府工作报告先后提到要建立和完善个人应税收入的申报制度、银行账户制度、个人所得税制度，强化税收对收入分配的调节功能，以缩小收入分配差距，促进社会公平。此外，2005年的政府工作报告还提到“各类企业都要严格执行最低工资制度，按时足额支付职工工资，并在提高效益的基础上增加职工收入”。
    在市场化改革的条件下，实物分配逐渐退出历史舞台，取而代之的是以工资分配为主要分配形式的分配制度。改革开放以来，我国的工资制度经历了几番改革，正处于不断完善之中。1983年的政府工作报告提出，要“逐步改革工资制度，贯彻按劳分配原则，克服平均主义，使职工收入同社会经济效益、企业经营好坏和个人的劳动贡献密切联系起来”。1984年的政府工作报告要求，“在每个企业内部……严格按照职工劳动成果给予相应的报酬，把职工收入的高低同企业经营好坏和个人贡献大小紧密联系起来，打破分配上的平均主义”。1985年的政府工作报告强调，“重点是改革现行不合理的工资制度，逐步消除工资分配中吃‘大锅饭’的平均主义积弊，初步建立起能够较好地体现按劳分配原则的新的工资制度”。1987年的政府工作报告规定，“企业可以根据各自的不同条件，分别采取计时加奖励、计件工资、浮动工资、单位产品工资含量等不同的分配形式，把职工的劳动报酬同他们的劳动贡献更紧密地联系起来，真正打破平均主义，搞好按劳分配”。1989年的政府工作报告提出，“机关、事业单位的现行工资制度要继续进行改革，使之逐步完善。企业要推行和完善工资总额同经济效益挂钩的制度，使职工工资的增长真正建立在提高劳动生产率和经济效益的基础之上”。1992年的政府工作报告要求，“继续贯彻按劳分配原则，完善工资总额同经济效益挂钩办法，积极稳妥地进行以岗位技能工资制为主要形式的企业内部分配制度改革，进一步打破平均主义”。随着国有企业改革的推进，企业工资制度逐步完善，事业单位将参照企业工资制度进行改革，而政府机关则逐步推行公务员工资制度。1993年的政府工作报告指出，“企业工资制度改革，要在总量控制和工效挂钩的前提下，实行符合企业特点的工资制度，体现按劳分配原则。政府机关实行公务员工资制度，执行国家统一工资标准。事业单位实行符合行业特点的工资制度，有条件实行自收自支、企业化管理的单位，可参照企业工资制度办理”。此后，工资制度在不断改革中完善。1994年的政府工作报告要求“对国家公职人员实行新的工资制度，并逐步加以完善”。1996年的政府工作报告号召“建立合理的工资形成机制，逐步完善适合企事业单位和行政机关的工资制度”。2001年的政府工作报告提出，“建立健全与经济增长相适应的工资支付制度、最低工资制度和最低工资标准调整机制”。2005年的政府工作报告重新提出要“改革和规范公务员工资制度”。2007年的政府工作报告规定，“合理调整和严格执行最低工资制度，落实小时最低工资标准，加强企业工资分配调控和指导，建立健全工资正常增长机制和支付机制。继续落实公务员工资制度改革、规范公务员收入分配秩序及调整相关人员待遇的政策措施”。
    在改革开放之初，分配政策的重点是理顺国家与企业之间的分配关系。1982年的政府工作报告提出“改革税制，加快以税代利的步伐。……在企业实现利润的增长部分中，保证大部分以税金和资金占用费的形式上缴国家”。1983年的政府工作报告再次强调，“在企业新增加的利润中，必须主要通过税收和规定合理的税后利润留交比例的办法，保证国家得大头”。1984年则认为，“要处理好国家和企业的分配关系，既要保证国家财政收入的稳定增长，又要使企业在经营管理和发展上有一定的财力保证和自主权”。1985年后，国家开始注重工资改革，1985年的政府工作报告提出要初步建立起能够较好地体现按劳分配原则的新的工资制度。1987、1988年的政府工作报告将重点转移到企业内部的分配关系上，提出企业内部分配的具体形式和办法由企业自主决定。1989年政府工作报告第一次提出要“尽快建立和完善个人应税收入的申报制度，进一步加强个人收入调节税的征收工作，以调节收入差距的过分悬殊”。此后，国家在福利制度方面进行了改革。1991年的政府工作报告提出要“积极稳妥地加快住房制度的改革，逐步推进住房商品化。改革养老保险制度，逐步改变全民所有制单位职工全部由国家、企业包下来的做法，实行国家、企业、个人共同承担的办法；同时，研究解决其他经济成分职工的养老保险问题，建立健全待业保险、医疗保险、工伤保险等社会保障制度”。福利制度改革是持续推进的，1991年之后几乎每年的政府工作报告都提出要建立健全社会保障体系，这是政府在再分配领域维护社会公平的重要举措。
    二、我国收入分配制度改革的成效——基于公平与效率双重标准的衡量
    改革开放以来，我国收入分配制度改革是否成功，这可以从很多角度去衡量，当然衡量的标准也是多种多样的，不同的角度和标准会得出不同的结论来。如果我们接受“公平是社会主义优越性的本质要求，
    而效率是市场经济的基本特征”的价值判断，公平与效率将不失为衡量我国收入分配制度改革成效的理想标准。
    （一）作为检验收入分配制度改革成效标准的公平与效率
    ——适用性。改革开放以来，我国政府有意识地将公平与效率的组合关系确定为制订和执行收入分配制度的基本原则，因此，无论是改革之初为矫正传统计划经济时期的平均主义而对效率的强调，还是完善市场经济体制过程中对公平的关注，收入分配制度的执行结果都是公平与效率实现程度的不同组合。如前所述，分配原则在三十年改革历程中历经了五个阶段的变换，每个阶段的执行结果有可能在当期表现出来，也可能延迟或影响到下一阶段的收入分配结果。公平与效率的关系大致有三类：如果二者呈相互促进的关系，则效率导向的收入分配制度会产生公平分配的结果，同样地，公平导向的收入分配制度会促进效率的提高；如果二者呈相互冲突的关系，那么对公平的强调会减损效率，反过来也是如此；如果二者不存在相关关系，那么公平与效率这两项人所共求的价值目标可以同时置于收入分配制度的设计之中。只要公平与效率之间的这三类关系贯穿于收入分配制度的主要方面，那么用公平与效率来衡量收入分配制度改革的成效就是适用的。
    ——充分性。几乎在收入分配制度的所有领域都渗透着公平与效率因素，由公平与效率组合而成的分配原则自不必说，其他的八个范畴都或多或少地与这两个概念相关。对分配依据和分配方式而言，公有制条件下的按劳分配和非公有制条件下的按生产要素分配均含有公平与效率因素，前者按个人向社会贡献的劳动质量和数量取酬，而后者则按生产要素的贡献获得收入。处于主体地位的按劳分配既有利于调动劳动者的积极性，又有利于实现社会公平；不断取得合法和合理地位的按生产要素分配在提高效率和公平上的作用也不可忽视。就分配格局和分配结构来说，社会主义市场经济条件下各行为主体的利益平衡本身就是对公平的追求，而这种利益平衡是在分配国民收入增量的基础上实现的，这反过来反映了这些主体对效率提高的愿望。分配关系是如何处理当前收入与未来收入之间关系的制度化举措，它既有利于增进当期的公平，又有利于促进未来的效率。分配秩序是公平与效率实现的法律和制度保障，而分配形式和分配政策也不同程度地体现了政府对公平与效率的关注。
    ——局限性。用公平与效率标准来衡量我国收入分配制度改革的成效有一些局限性，主要体现在如下几个方面：(1)标准的可测难度较大。公平是一项主观指标，到目前为止理论界还没有一套公认的科学测评体系，用它来衡量收入分配制度改革的成效只能借助于不同检验者的事前假定，而这些假定通常是难以统一的；同样地，效率也不完全是一项客观指标，它包含着丰富的含义，在实践中要想进行定性的测量也不容易操作。(2)难以处理一般与特殊的关系。不同的行为主体有着不同的目标函数，政府、企业和居民对公平与效率的理解和偏好程度存在相当大的差异，作为“局外人”的评估机构制定的衡量标准如何满足不同行为主体的需求是这项课题的挑战。(3)难以用静态指标去衡量动态问题。收入分配制度改革是整体联动，用静态的公平与效率标准去衡量其改革成效，很难解决这种动态调整过程中出现的差异化和细分化问题。(4)参照系的选择难度较大。我国收入分配制度改革内生于经济体制改革之中，而随着经济体制改革的推进，公平与效率的社会认知会发生变化，例如传统计划经济时期将平均主义理解为公平，而在今天看来，平均主义才是最大的不公平，因此，参照系的科学选择也是收入分配制度改革成效衡量过程中不得不慎重考虑的问题。
    （二）公平与效率双重标准下我国收入分配制度改革的成效
    ——宏观层面。改革开放以来有关公平的研究表明，人们对公平的理解和阐释丰富多样，但无论如何定义公平这一复杂的概念，平均主义都不再可能被给予哪怕是公平的表现形式之一的位置，因为参与收入分配的个体或群体存在着太多的差异，三十年来我国收入分配制度改革的最大成就莫过于正确认识并处理了平均主义分配方式的弊端。从改革开放之初提出“克服平均主义倾向，以提高经济效益为中心”到“效率优先、兼顾公平”的分配原则，中间只是经历了短短一年的“兼顾效率与公平”时期，可以说，效率导向的收入分配制度改革占据了改革过程的绝大部分时间，它对经济增长率、生产力、资源配置效率等绝对指标和对成本收益率、投入产出率等相对指标都有举世公认的促进作用。从宏观层面来看，即便出现了收入差距和贫富差距的扩大，我们也不能据此就得出收入分配不公的结论来，因为，一方面，收入差距和贫富差距的扩大正是对平均主义分配方式的矫正（当然这里存在一个矫枉过正的度的问题），它有利于激起行为主体参与经济活动的积极性；另一方面，收入差距和贫富差距的扩大会带来一些社会误解和不满情绪，这固然是收入分配制度改革的结果，但理应靠完善收入分配制度的配套措施来消除。
    ——中观层面。马克思主义经典作家已经证明，生产关系决定分配关系，而所有制形式的多样性决定了分配方式的多样性。在公有制条件下实行按劳分配，而在非公有制条件下实行按生产要素分配在我国理论界取得了一致的声音。[1]卫兴华教授肯定地指出，真正的按劳分配能够实现公平与效率的统一，在公有制内部不会产生收入差距过大的问题。[2]按劳分配的依据是个人向社会提供的劳动质量和数量，而按生产要素分配则依据生产要素所作贡献的多少，因此，后者比前者更容易导致事实上的不公平。[3]是否可以认为在我国以公有制为主体的所有制结构下实行以按劳分配为主体的分配制度就一定保证了收入分配的公平性呢？从近些年人们对公平的诉求强度可以看出，按劳分配和按生产要素分配的组合关系从“主体—补充论”向“主体—并存论”的演变似乎从表面上对此疑问进行了肯定的回答。如果将效率划分为整体性效率和结构性效率，那么分配依据和分配方式的转换对前者的提升幅度明显大于后者，因而这种转换的成效也值得分类研究。此外，在垄断性行业与竞争性行业、城市与农村、东部与中西部的收入分配结果的比较中，很容易得出现行分配格局（或结构）失衡的结论来，这既有分配制度和分配政策的缺陷，又有市场化改革不彻底的原因。
    ——微观层面。居民收入在改革开放以来经历了在绝对数量上不断增加而在相对数量上差距先减小后增大的趋势。[4]居民收入的绝对增加虽然并不一定对应着效率的提高，但它至少说明了国民经济的整体形势在逐年趋好，从这个意义上来说，收入分配制度改革起到了一定的推动作用。对于居民收入差距的先减小而后增加的发展趋势，我们可以给出如下解释：(1)分配差距主要是在初次分配领域形成的，[5]而在改革开放之初，单一或占主体地位的按劳分配方式忽视了行为主体之间的差异，即使没有再分配的调节，居民的收入差距依然不大；(2)随着收入分配依据和分配方式的多样化，微观经济主体的差异通过所拥有的生产要素及其在财富创造中所作贡献的不同而充分地表现出来，加上分配秩序在市场化改革不彻底的情况下尚未理顺，因而居民的收入差距扩大势所难免；(3)居民分属不同的企业单位、事业单位、行政机关或农村部门，而在不同的部门所执行的工资制度是不同的，由于企业以追求经济利益最大化为目标，在效率提高的同时享受到更多的发展成果，而在事业单位和行政机关，则不以提高经济效率为核心目标，其公平性与效率发生了脱节。总之，收入差距和贫富差距的扩大既反映出公平因素在起作用，同时也说明效率提高后公平性更加难以处理。
    （三）公平与效率双重标准下我国收入分配制度改革的成功因素
    ——社会主义基本经济制度。“八二宪法”将社会主义基本经济制度规定为“生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“八二宪法”1999年修正案将其调整为“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，因此，改革开放以来我国基本经济制度的核心，即公有制的主体地位没有根本改变，所改变的只是公有制的实现形式。虽然这三十年间我们经历了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，但“任何形态的市场经济都没有改变所有制关系决定分配关系和分配方式的原理”[5]，公有制为主体决定了按劳分配为主体。正是因为生产资料的社会主义公有制和坚持公有制的主体地位保证了我国的收入分配制度改革内生了公平因素，分配公平是我国收入分配制度的基本要求，即使改革过程中贯彻了多年“效率优先、兼顾公平”的分配原则，但分配制度对公平的要求从来也没有放弃。
    ——市场化改革。收入分配制度改革的目的不仅在于促进分配效率的提高，而且对生产效率、经济效率和社会效率的正面作用也很大，这种目的需要借助市场化改革而实现。市场化改革的总体性要求是市场在资源配置中起基础性作用，因而“市场机制在收入分配中的基础性作用不断增强”。[6]在市场化改革过程中，国家、集体与个人的利益关系通过价格机制、竞争机制、供求机制而得到有效的调整，分配格局和分配结构反映了资源与收入的重新分布，同时，积累与消费、投资与消费之间的关系也随着市场机制的运行而进行了深度改革。在市场化改革条件下，分配秩序、分配形式和分配政策都最大限度地考虑到我国是社会主义国家这个基本的价值取向，收入分配制度改革在稳中有升的发展中取得了重要的成就，不但效率得到提升，而且公平也会自发、自觉地得到关照。
    ——政府的主导作用。政府在收入分配制度改革中起着十分重要的作用。有学者提出，“收入分配制度改革都与政府行为有关，政府是否能够约束自己的行为成为改革成败的关键。”[7]在分配制度上，政府的主导作用表现在：(1)坚持生产资料的社会主义公有制以及公有制的主体地位，并由此而决定了我国分配方式将以按劳分配为主体，这就最大限度地保证了分配的公平性，同时引入生产要素按贡献参与分配的分配方式，提高分配活动对经济发展的激励作用；(2)维护分配秩序是确保收入分配公平公正的前提，特别是十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入”更是对收入分配秩序的完善；(3)坚决贯彻收入分配政策，创造条件让一部分人、一部分地区依靠诚实劳动和合法经营先富起来，提倡先富带动和帮助后富，逐步实现共同富裕的政策；(4)公务员工资制度改革成为全社会工资制度改革的标杆，企业、事业单位的工资制度改革因此而发生联动；(5)政府在再分配和三次分配领域都发挥着重要的调节作用，有意识地加强分配公平的分量。
    三、简短的结语
    本文较为全面地梳理了改革开放以来我国收入分配制度改革的基本脉络，并在此基础上使用公平与效率的双重标准对收入分配制度改革的成效进行了评估。收入分配制度中关于分配原则的选择是引人注目的，分配原则的变迁路径反映了政府在处理公平与效率问题上，从注重二者对立面向注重二者统一面的回归，但这种回归决不是回到了起点，而是在更高层次上综合考虑各种因素，特别是坚持社会主义基本经济制度、市场化改革和政府的主导作用的结果。分配依据和分配方式的选择也是收入分配制度改革的重要内容，经过多年的讨论，理论界在财富创造与财富分配之间的关系上已经达成了共识，即前者不是后者的决定因素，而财富如何分配取决于产权制度的不同。随着产权制度的改革，按劳分配和按生产要素分配相互结合成为我国收入分配的重要分配方式。分配格局、分配结构和分配关系虽然以分配结果的形式出现，但是它们却包含了我国地区发展不平衡、居民收入来源多样化、城乡社会经济管理制度多元化等多方面的因素，同时，也反映出政府、企业、集体或个人在收入分配过程中的地位和作用。至于分配秩序、分配形式和分配政策，则是政府站在全社会的角度创造公平竞争环境、构建社会诚信体系、调控分配活动的重要举措。总之，改革开放以来我国收入分配制度在维护公平和提高效率方面取得了重要成效，虽然还有许多不和谐的因素，但这需要通过继续坚持社会主义基本经济制度、深化市场化改革，并发挥政府的主导作用来解决。
    【参考文献】
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